Fundamentos de la Administración Pública y el Derecho Administrativo

1. La Administración Pública

La Administración Pública es el aparato organizativo del poder ejecutivo que actúa con objetividad para satisfacer los intereses generales y está sometida a la ley y al derecho. Su finalidad primordial es satisfacer los intereses generales.

Estructura del Sector Público

• Administración General del Estado: Representada por el Gobierno.
• Administración de las Comunidades Autónomas: Incluye, por ejemplo, al Gobierno Vasco y se rige por los estatutos de autonomía.
• Entidades que integran la Administración Local: Diputaciones y Ayuntamientos.
• Sector público institucional: Cualquier organismo público, servicios concretos y entidades de derecho público dependientes de las Administraciones Públicas.

Características de la Administración Pública

1. Personalidad jurídica: Es una persona jurídica, titular de derechos y obligaciones, con patrimonio propio y capacidad para actuar en juicio.
2. Gestión de intereses públicos: Su finalidad última es el bien común.
3. Actividad organizada: Posee una estructura funcional y jerárquica.
4. Objetividad: El artículo 103 de la Constitución Española (CE) proclama que sirve con objetividad los intereses generales. No puede condicionarse por el color político del gobierno, limitándose a aplicar la solución más justa.
5. Sometimiento a la ley y al derecho: Está vinculada al principio de legalidad. Mientras los ciudadanos pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe, la Administración solo puede hacer lo que la ley autorice.
6. Actividad privilegiada: Se encuentra en una situación de privilegio respecto al ciudadano.
7. Control: Su actividad está sometida a dos tipos de controles: político y judicial.

Diferencia entre Sector Público y Administración Pública

La Administración Pública es una parte del sector público. El sector público está formado por varias ramas, está subvencionado por el gobierno y engloba servicios como sanidad, transporte y educación. Incluye todas las entidades vinculadas a los poderes públicos, mientras que la Administración Pública solo comprende algunas de ellas.

Caso Práctico 1: Identificación de Poderes

• Ley 27 de marzo de 1985 → Poder Legislativo (elabora leyes).
• Estatuto Vasco de Autonomía → Poder Legislativo.
• Ordenanza municipal → Poder Ejecutivo.
• Ley Orgánica 2/1979 → Poder Legislativo.
• Real Decreto → Poder Ejecutivo.
• Sentencia del Tribunal Supremo → Poder Judicial.

Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es el conjunto de normas que regulan la organización, funcionamiento y actividad de la Administración Pública. Se encuadra dentro del Derecho Público, regulando la organización del Estado y las relaciones en las que este interviene.

Características del Derecho Administrativo

1. Derecho de privilegios: Incluye la presunción de legitimidad de los actos administrativos, la ejecutividad inmediata y la acción de oficio (ejecución por sí misma).
2. Derecho garantizador: Establece mecanismos para proteger los derechos de los ciudadanos frente a la Administración, permitiendo recurrir actos ante tribunales y obligando a seguir procedimientos legales.
3. Adaptación permanente: Cambia rápidamente para ajustarse a la realidad social, manteniendo principios como la audiencia de los interesados.

Caso Práctico 2: Delegación y Avocación

Contexto: El Ministro de Hacienda delega en Directores Generales.

1. ¿Es necesaria la aprobación del Presidente? No. Basta con que se publique en el BOE para que sea válida.
2. ¿Ha de constar la delegación? ¿A quién se atribuye el acto? Sí, debe constar obligatoriamente. El acto se considera dictado por el órgano delegante (Ministro de Hacienda).
3. ¿Es correcta la delegación a los Directores Generales? No, porque existe una prohibición de subdelegación, salvo que la ley lo autorice expresamente.
4. ¿Es correcta la avocación del Ministro del Interior? No, porque el Ministro del Interior no es el superior jerárquico del órgano delegante. La avocación solo podría realizarla el órgano delegante.
5. ¿Se puede revocar la delegación? Sí, en cualquier momento. Debe publicarse en el BOE y no es necesario indicar el motivo.

Organización Administrativa

Cada Administración Pública posee la potestad de autoorganización, que le permite crear, modificar o suprimir órganos según sus necesidades.

Órganos Administrativos

Son unidades con funciones que producen efectos jurídicos frente a terceros. No tienen personalidad jurídica propia. Su competencia se distribuye según:

• Materia
• Jerarquía
• Territorio

Administración General del Estado (AGE)

• Órganos centrales (Madrid): Ministros, Direcciones Generales.
• Órganos periféricos: Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas.

Administración Autonómica y Local

• País Vasco: Consejeros, Viceconsejeros, Directores.
• Diputaciones: Régimen propio en el País Vasco (Juntas Generales y Diputado General).
• Ayuntamientos: Alcaldía, Tenientes de Alcalde, Pleno.

Modificación de Competencias

• Delegación: Cesión del ejercicio de una competencia.
• Avocación: El superior asume la competencia del inferior.
• Encomienda de gestión: Encargo de actividades materiales.
• Delegación de firma: Se delega la firma, no la titularidad ni el ejercicio.
• Suplencia: Sustitución temporal del titular.

Principio de Imparcialidad

Para garantizar la objetividad, se aplican las técnicas de abstención y recusación. Las causas incluyen:

• Interés personal o ser administrador de una entidad interesada.
• Parentesco con los interesados.
• Compartir despacho profesional.
• Haber intervenido como perito.
• Amistad íntima o enemistad manifiesta.

Abstención y Recusación

• Abstención: Obligación del empleado público de no intervenir.
• Recusación: Derecho de los interesados a solicitar que el empleado no intervenga. Debe resolverse rápidamente (el recusado tiene 1 día para manifestarse).

Casos Prácticos de Competencias

1. Conflictos de competencias

Resuelve el superior jerárquico común.

• Entre Ministros: Resuelve el Gobierno mediante el Consejo de Ministros.
• Entre Direcciones Generales del mismo Ministerio: Resuelve el superior jerárquico interno del Ministerio.

2. Delegación de recursos

La atribución de la facultad de resolver recursos de alzada al mismo órgano que dictó el acto es no admisible. Debe resolver el superior jerárquico para garantizar el control.

3. Responsabilidad en órganos colegiados

Los miembros quedan exentos de responsabilidad si formulan un voto particular en tiempo y forma.

El Acto Administrativo

Son declaraciones unilaterales, no normativas, de la Administración Pública, sometidas al Derecho Administrativo, que producen efectos jurídicos en casos concretos.

Elementos del Acto

• Subjetivos: Órgano competente.
• Objetivos: Contenido (esencial, natural, accidental), hechos y fin lícito.
• Formales: Procedimiento, motivación (art. 35 LPAC) y forma escrita.

Clases de Actos Administrativos

1. Simples y complejos: Según el número de órganos.
2. Singulares y generales: Según los destinatarios.
3. Expresos o presuntos: Según el silencio administrativo.
4. Reglados y discrecionales: Según el margen de decisión legal.
5. Definitivos y de trámite: Según si finalizan o no el expediente.
6. Favorables y de gravamen: Según si otorgan derechos o imponen cargas.
7. Constitutivos y declarativos: Crean situaciones o solo las constatan.
8. Que agotan o no la vía administrativa.

El Reglamento

Es una norma jurídica dictada por la Administración (disposición administrativa). A diferencia del acto, el reglamento innova el ordenamiento y no se agota con una sola aplicación.

Clases de Reglamentos

• Por procedencia: Estatales, autonómicos, locales (ordenanzas), universitarios.
• Por efectos: Jurídicos (externos) o de organización (internos).
• Por relación con la ley: Ejecutivos (desarrollan ley), independientes o de necesidad.

Límites de la Potestad Reglamentaria

Requisitos Formales

• Competencia: Dictado por el órgano facultado.
• Jerarquía: No pueden vulnerar la Constitución ni las leyes (art. 128.2 LPAC).
• Procedimiento: Cumplimiento de los pasos legales.
• Publicación: Obligatoria en el BOE (art. 131 LPAC).

Requisitos Materiales

• Reserva de ley: Materias que solo pueden regularse por ley (reserva material y formal).
• Principios generales: Legalidad, interdicción de la arbitrariedad e irretroactividad.

Casos Prácticos sobre Reglamentos

Caso Práctico 1

1. ¿Qué órganos tienen competencia para dictar reglamentos? ¿Qué lugar ocupan en la jerarquía?

En el Estado: el Gobierno y los Consejeros. En municipios: el Pleno. En territorios históricos: Juntas Generales y Diputaciones. Se sitúan por debajo de la ley.

2. ¿Qué clase de reglamento debía dictar el Gobierno?

Reglamento estatal, jurídico y ejecutivo.

3. ¿Ha vulnerado los límites?

Sí. Vulneró la jerarquía normativa (contradice una ley), la reserva de ley (creó sanciones nuevas) y la irretroactividad.

Caso Práctico 2

¿En qué prohibición incurre el Consejo de Ministros al dictar dicha resolución estimatoria? (Art. 37.1 Ley 39/2015)

El Consejo de Ministros incurre en una prohibición de inderogabilidad singular de los reglamentos.

Las resoluciones particulares no pueden contradecir ni dejar sin efecto las disposiciones generales.

1. ¿Qué órganos tienen competencia para dictar reglamentos? ¿Qué lugar ocupan en la jerarquía de fuentes?

En el Estado: el Gobierno y los Consejeros.

En los municipios: el Pleno del Ayuntamiento.

En los territorios históricos: las Juntas Generales, el Consejo de Diputados, el Diputado General y los Diputados Forales.

Los reglamentos se sitúan por debajo de la ley en la jerarquía normativa.

2. ¿Qué clase de reglamento debía dictar el Gobierno?

• Reglamento estatal, porque procede del Estado.

• Reglamento jurídico, porque produce efectos externos sobre los ciudadanos.

• Reglamento ejecutivo, porque desarrolla o complementa una ley.

3. ¿Ha vulnerado los límites? ¿Cuáles?

Sí.

Requisitos formales

Vulnera el principio de jerarquía normativa porque contradice lo establecido en una ley.

Requisitos materiales

Vulnera el principio de reserva de ley, ya que no puede introducir nuevas sanciones.

También infringe el principio de irretroactividad.

CASO 2 En qué prohibición incurre el Consejo de Ministros al dictar dicha resolución estimatoria? (Art. 37.1 Ley 39/2015)

El Consejo de Ministros incurre en una prohibición de inderogabilidad singular de los reglamentos.

Las resoluciones particulares no pueden contradecir ni dejar sin efecto las disposiciones generales.