La formación de la agenda: tipos, actores y sesgos

2. La formación de la agenda

Es el proceso a través del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de política pública. Este tránsito, de hecho problemático a problema público, necesita de actores que tienen un peso decisivo, son los denominados agenda setters. Es decir, aquellos grupos o individuos que poseen el suficiente poder como para influir en la configuración de la agenda de los poderes públicos.

Los actores son los grupos que se movilizan frente a la cuestión problemática y los públicos son meros espectadores.

2.1 Tipos de agenda: institucional y sistemática

Agenda gubernamental, institucional, o política

Es el conjunto de asuntos aceptados para su consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Esta agenda tiende a tratar temas persistentes y constantes, ya que los problemas novedosos son más difíciles de solucionar. Esta tiende a perpetuarse.

Agenda sistemática o coyuntural

Está conformada por las demandas y pretensiones de los ciudadanos. Esta agenda puede preceder o determinar la agenda del gobierno o ser inducida por los intereses y prioridades gubernamentales. En esta agenda aparecen problemas ignorados hasta ese momento.

Se determina la existencia de 3 patrones sobre cómo se estructuran dichas relaciones:

• En el modelo de iniciativa externa: La cuestión problemática aparece en la agenda sistemática apoyada por varios grupos de interés, para pasar a la agenda gubernamental, producto de la presión de dichos grupos o actores (ascenso democrático representativo).
• La situación se invierte cuando es la autoridad pública la que crea necesidades, estructura y condiciona las demandas de acción pública.
• El modelo de iniciativa interna: Según el cual la cuestión surge en el apartado gubernamental pero no se observa la necesidad de que tenga apoyos públicos. Las políticas se crean a partir de otras existentes, por los efectos ligados de las políticas (ilusión natalista).

2.2 Grupos implicados: agenda setters, actores y públicos

Los actores que intervienen en el proceso de formación de la agenda (agenda setting) son varios. En ocasiones su peso será decisivo. Y entonces, podremos definirlos como agenda setters, en otras ocasiones su poder se verá más relativizado.

Los actores, esto es, los grupos que participan en la formación de la agenda pueden ser denominados grupos de identificación o grupos de atención. Por otra parte, existen públicos, considerados meros espectadores. Dentro de ellos se encuentran los públicos interesados, y los más alejados o extraños, que componen el público general. Los principales actores que aparecen son:

• Parlamento: Como escenario en los que los actores políticos o técnicos ejercen o tratan de ejercer su influencia, o como autor propiamente dicho.
• Gobierno: Es una de las piezas clave, puesto que él es el que define en última instancia los problemas que va a tratar. En torno al gobierno se dan toda clase de relaciones y presiones con el fin de influir en la determinación y diseño de su agenda.
• Administración y burocracia: Aunque tradicionalmente se ha considerado a la burocracia como mera ejecutora de las decisiones adoptadas, lo cierto es que en ocasiones aparece como integradora de intereses de distintos grupos y en otras puede ser calificada como un grupo con sus propios intereses.
• Grupos de interés: Grupos con una estructura estable, sólida y permanente que defiende específicos intereses particulares. Su poder vendrá determinado por el número de miembros que posea, su organización y liderazgo, su vinculación y relaciones con otros grupos organizados.
• Partidos políticos: Son un elemento esencial en la determinación de las políticas públicas, ellos son los que en los programas electorales realizan una selección de los problemas que consideran más necesario tratar, y darán consignas a sus diputados sobre la orientación del voto en las elecciones en el Parlamento, siendo un vehículo privilegiado para acoger las demandas de los ciudadanos.
• Asesores o grupos de expertos: Tienen un papel menor como actores que presionan a las autoridades para conseguir que un determinado problema entre en la agenda gubernamental.

2.3 Sesgos en la accesibilidad a la agenda institucional

La agenda es la que viene a marcar los intereses por los que se mueve el Estado, los objetivos que tiene el gobierno, sus principios, su ideología... la formación de la agenda evidencia la salud o enfermedad de la vida pública.

La agenda gubernamental es más el resultado de la movilización de demandas y presiones que de un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos.

Factores influyentes

1- Situación de alarma o emergencia: Despiertan el impacto emocional y movilizan a los medios de comunicación, como resultado se ampliará el público que se sienta implicado y, por tanto, la presión sobre las autoridades gubernamentales.

2- Emotividad e impacto emocional: Se pretende despertar la sensibilidad del gran público, que se sientan conmovidos por dicha problemática. Ello hará que aumente el público comprometido.

3- Afecta a un gran público: La magnitud de la población afectada es fundamental para hacer que un problema sea considerado por las autoridades. Para ello se puede establecer una estrategia de globalización dentro del proceso de redefinición.

4- El papel de los grupos de interés: La presión que se logra ante los poderes públicos es mucho más efectiva si se está organizado, poco pueden hacer por regularizar su situación.

5- El papel de los medios de comunicación: Ellos pueden hacer que un conflicto se atenúe o se acelere.

6- Momento del ciclo político: En ciertos momentos el sistema político se encuentra más proclive a aceptar demandas externas. Es lo que Kingdow denomina policy window, situaciones en que la arena política se encuentra más abierta, ciclos de oportunidades favorables que no permanecen mucho tiempo. Durante esta fase pueden conseguir que sus reivindicaciones accedan a la agenda.

7- El papel de la tradición y la cultura: La llegada a la agenda se produce sin que podamos comprender completamente por qué, con un cierto grado de impredecibilidad. A pesar de que un problema haya entrado a ser objeto de interés por los poderes públicos, no significa necesariamente que se vaya a iniciar una política, puesto que atraer la atención de las autoridades es sólo el primer paso, necesario pero no suficiente para elaborar una política pública. Por lo tanto, una vez que la cuestión problemática pase a la agenda política, el problema será definido de nuevo y constantemente, cada grupo intentará que el poder político haga una definición más acorde con sus intereses y presionará en ese sentido. Esas presiones y relaciones no acabarán en ningún momento.