Estructura estatuto

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3.1 Estructura y contenido.Fue el tercer estatuto que se sometió a referéndum, si bien se trata del primero de los estatutos recortados, ya que el gobierno de la UCD del grado de Autonomía alcanzado por el País Vasco y Cataluña, por lo que introdujo numerosos obstáculos que dilataron todavía más el proceso de su elaboración y aprobación. Aprobación que tras una de las mayores movilizaciones políticas de la Historia de Galicia tendría lugar en diciembre de 1980, ratificado por las Cortes, la LO que aprueba el Estatuto entraría en vigor en 1981.

En relación con el estatuto autonómico será necesario determinar una serie de cuestiones formales tales como su integración en el bloque de constitucionalidad autonómica, naturaleza jurídica, contenido y características, y su estructura.

A) Bloque de constitucionalidad autonómico: Integrado por la Constitución Española, el EA de Galicia, la LOTC y demás leyes y parámetros de constitucionalidad aplicables en la Comunidad Autónoma y Leyes autónomas de relevancia jurídica, como la Ley reguladora de la Xunta y de su Presidente, el Reglamento del Parlamento de Galicia, la Ley de reconocimiento de la galleguidad, las Leyes que fija las sedes de las instituciones autonómicas, la Ley do Valedor do Pobo, Ley do Consello consultivo, do de Contas…

Y en quinto lugar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que afecte a Galicia directa o indirectamente. Así pues debemos señalar la importancia que adquiere el Estatuto en la aplicación práctica del Título VIII de la Constitución Española en la Comunidad Autónoma. El art. 28.1 de la LOTC integra a estas normas como parámetros de constitucionalidad.

B) Naturaleza Jurídica: En un Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de la CCAA, es una ley Orgánica con un carácter especial cuasi constitucional. El Estatuto de Autonomía de Galicia no es una norma fundacional de Galicia, sino que su exigencia es previa y reconocida por la Constitución. Tampoco es obra meramente del poder legislativo de las Cortes, sino que para su aprobación fue necesario la participación y concurrencia de la voluntad autonómica, estatal y del pueblo, este requisito también se establecerá para su reforma, como es el caso de los Estatutos Catalán, Vasco y Andaluz.

C) Características y Contenido: Como características generales del Estatuto se pueden señalar las siguientes. Está bien sintetizado y redactado siendo de fácil lectura, en segundo lugar sus órganos son básicamente los mismos en asunto a naturaleza y funcionamiento a las de las restantes CCAA, sus competencias son algo menos exclusivas de las catalanas, incluyendo numerosas muletillas que restringen, como la cláusula “sin perjuicio de…” Su contenido parte del principio establecido en el art. 197.2 de la CE.

Galicia carece de la potestad tributaria originaria, si bien el Estatuto contiene cláusulas económicas (art. 42-55) para suplir desigualdades y desequilibrios. El estatuto se preocupa por los gallegos que se encuentran fuera de la Comunidad Autónoma, de tal manera que en cierta medida su aplicación suele chocar con el carácter que originariamente se tenía de la Autonomía. Se prevé respetar entidades tradicionales como la parroquia y la comarca, si bien la Ley reguladora de las bases del régimen local no dejará mucho margen a la regulación autonómica. Como los Estatutos Vasco, catalán o andaluz el Estatuto no podrá ser reformado unilateralmente por las Cortes, ni siquiera por el pueblo español a referéndum.

Sobre el contenido de los Estatutos debemos partir  de lo indicado en la CE, 147.2 directamente e indirectamente en el 147.3. El 147.2 establece que los Estatutos deben contener en primer lugar la denominación de la CCAA que mejor corresponda a su identidad histórica (art. 1 del EA de Galicia) la segunda es la delimitación del territorio (art. 2 del EA de Galicia), la tercera es la Organización, denominación y sede de las instituciones de Gobierno autonómico (art. 9 del EA de Galicia), en cuarto lugar competencias que hubieran sido asumidas (art. 27 y siguientes del EA de Galicia) y en quinto lugar sobre su régimen jurídico (arts. 37 y 38 del EA de Galicia).

Este contenido mínimo se considerará su condición necesaria para la validez Constitucional del Estatuto como establecen como establecen las Sentencias del TC 89/1984 y 99/1986, entre otras.

Algún elemento más aparece en el 147.3 establece modo indirecto que serán también contenido de los propios Estatutos el establecimiento de un procedimiento de reforma de las mismos art. 56 y 57 EA de Galicia. Es decir que la lectura de todos estos elementos, se observa que los EA presentan un contenido que va más allá de una mera Ley Orgánica, contenido semejante han encontrado en los textos constitucionales relativos a símbolos, competencias, órganos de gobierno, derechos y libertades, reforma etc.

En el caso del EA de Galicia se articula en 57 artículos estructurados en 5 Títulos y a los que se añaden 4 disposiciones adicionales y 7 disposiciones transitorias.



3.2 Reforma de los Estatutos.

La reforma de un Estatuto en muchos casos es más compleja que la reforma de algunas constituciones, por ejemplo la Ley fundamental de Bonn o la Constitución mejicana. Reformar un Estatuto de Autonomía no tiene nada que ver con la reforma de una Ley Orgánica, como se deduce de la lectura del art. 81.2 de la CE lo que puede esgrimirse como un argumento a favor de carácter constitucional de la norma estatutaria. Además si entendemos a lo previsto en el art. 28.1 de la LO del TC que  determina los Estatutos de Autonomía como parámetros a la hora de estudiar la constitucionalidad de las leyes. Reformar un Estatuto de Autonomía como el gallego supondrá en cierta medida una reforma parcial de bloque de constitucionalidad aplicable a la CCAA Gallega dentro de los límites constitucionales.

Los artículos 56 y 57 del EAG van a establecer los procedimientos de reforma de su estatuto, reforma que en todo caso deberá ajustarse en el art. 47.3 de la CE, que simplemente determina la participación de las Cortes Generales mediante la aprobación de dicha reforma a través de una LO. Si bien en todo lo demás la CE se remite simplemente a lo regulado específicamente en los Estatutos.

Estos dos procedimientos del EAG requerirán la concurrencia de tres voluntades: la del Parlamento de Galicia, las Cortes Generales y el pueblo gallego. Estos procedimientos operarían del siguiente modo.

En primer lugar el procedimiento complejo del art. 56. La letra a) del art. 56.1 establece como sujetos legitimados para el inicio de este procedimiento de reforma al Parlamento de Galicia, la Xunta y las Cortes Generales. Esta fórmula sería la empleada en la mayoría de los EA, es el caso del estatuto vasco o del catalán, también del andaluz. Sin embargo una inclusión de las Cortes no es un imperativo Constitucional (así el E. de la Comunidad de Madrid establece como sujeto legitimador, el Consejo de Gobierno, la asamblea parlamentaria, y/o un grupo determinado de municipios). Además la inclusión de las Cortes plantea dudas sobre la necesidad de intervención del Congreso y del Senado cuando sus propios reglamentos no prevén un procedimiento para este supuesto, lo que obliga a aplicar por analogía el procedimiento para la iniciativa legislativa ordinaria.

También señalar que el art. 56.1.b) exige la participación en este procedimiento de varios sujetos, la propuesta de reforma debe ser aprobada por 2/3 del Parlamento gallego. Posteriormente por las Cortes Generales a través de 1 LO y finalmente  por el electorado gallego a través de un referéndum. Este procedimiento otorga una rigidez a la propia reforma y una mayor legitimidad.

El referéndum sería autorizado automáticamente por una LO de las Cortes que aprueban el proyecto de reforma. Sobre su convocatoria deberá atenderse a lo dispuesto específicamente en el art. 10 de la Ley 2/10980 de las diferentes modalidades de referéndum. Finalmente en el art. 56.2 ordena que si el proyecto de reforma no fuese aprobado debería ser llevado a debate y votación en del Parlamento gallego al año después. Sobre el procedimiento sencillo del art. 57, la razón de ser que fundamentaría este artículo sería la materia objeto de reforma que no podría alterar en ningún caso las relaciones establecidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma de tal manera que el margen de maniobra para la aplicación de este procedimiento de reforma sería muy limitado.

Este artículo 57 sin embargo no señala nada al respecto de los sujetos legitimados para plantear esta iniciativa, sin embargo algunos autores como Portero Molina ?¿ entienden que por analogía serían los mismos que los previstos en el art. 56, es decir la Xunta, el Parlamento de Galicia y las Cortes Generales, porque no se dice en el Estatuto nada en contra de su carácter extensible.

Depositaba la propuesta de reforma ante la mesa del Parlamento gallego, ésta decidirá si se tramita por el procedimiento del art. 56 o del art. 57. Si la mesa del Parlamento decide que irá por la vía del art. 57 pues no altera las relaciones Estado-Comunidad Autónoma, entonces se procederá del siguiente modo: El Parlamento elaboraría un proyecto de reforma que tras su aprobación elevaría a consulta de las Cortes Generales. Si a los 30 días de su recepción en las Cortes no se declaran afectadas (silencio) por la reforma se procedería a la convocatoria del referéndum. Ratificado el proyecto por el electorado, este sería aprobado por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.

Finalmente señalar que existen núcleos duros (hay cosas del Estado tan importantes que no se pueden reformar sino ya no sería el mismo si no con otro nuevo)…dentro del Estatuto de Autonomía que impedirían su reforma de tal manera que si esos elementos fuesen retomados nos encontraríamos ante un nuevo texto estatutario. Ni la CE ni el EA específicamente se refieren a la cuestión pero de una lectura combinada de los art. 2, 137, 152 y la disposición transitoria segunda de la CE se deduce que no cabría una reforma estatutaria que eliminase o atentase gravemente contra la Autonomía de la CCAA o que privase de potestad legislativa a su Parlamento.

De todas maneras indicar que las alteraciones que se han producido en el EA de Galicia hasta la fecha, han operado por la vía de las mutaciones constitucionales o estatutarias, es decir por la aprobación de leyes de bases, de transferencia o delegación, por la jurisprudencia del TC. Y desde un punto de vista político también se han producido alteraciones derivadas de los acuerdos suscritos entre los grupos parlamentarios.

Sobre los límites de las reformas estatutarias añadimos que existen pocas sentencias del TC en esta materia, así la sentencia 225/1998 sobre el Estatuto Canario en la que el TC aceptó que los EA pueden regular materias ajenas a las estrictamente le reserve la Constitución, entendiendo por reserva al Estatuto el conjunto de materias que la Constitución obliga o incita a su regulación por el Estatuto.

En este sentido las STS 247/2007 y 249/2007 amplían a propósito de la reforma del Estatuto Valenciano los ámbitos competenciales objeto de dicha reforma, permitiendo que el nuevo EA incorpore nuevas competencias como la materia de derechos y libertades e incluso incluyan nuevas categorías dentro de las mismas no previstas constitucionalmente. La única consecuencia jurídica derivada de tal intrusión sería la declaración de su ineficacia. 

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