Capítulo Segundo

Contradicción en la formulación de P.P

Cómo compatibilizar la efectividad de la P.P y que la misma responda al control popular

Para la primera cuestión existe un consenso en que conseguir más información es vital, el papel de la información y análisis en el proceso de formulación de P.P

Para la segunda, se exige que en gran medida la elaboración de P.P sea siempre política

La contradicción radica en que se buscan políticas más “científicas” pero que sigan permaneciendo en el mundo de la política. Recalcar que aunque estos dos componentes entren en conflicto, también son complementarios.

La oleada del análisis en el mundo de las P.P

Decada tras decada, la administración aumenta la oferta de análisis e información, así mismo como la aparición de grupos profesionales del análisis, en los países más pobres este flujo es más reducido ya que no pueden financiarlo, y en los países autoritarios los gobiernos controlan el flujo de recursos analiticos.

Aunque solemos utilizar la palabra análisis como una forma de designar cualquier tipo de información, análisis de P.P realmente se refiere a una forma de análisis que considera el problema como un todo, se diferencia así del análisis de una parte del problema.

Asi como tambien tenemos análisis de las interrelaciones entre P.P de diversos sectores en el tiempo, lo cual se denomina planificación.

Esta oleada da cuenta de los esfuerzos en los últimos años por profesionalizar la formulación de P.P.

¿Realmente sirve el análisis, para la solución de conflictos y la generación de consensos? En la práctica si.

Capítulo Tercero

¿Porque dados los méritos evidentes, no hacen los gobiernos más uso del análisis?

1. Pueda fallar, y la gente crea que así es: La dificultad básica proviene de la discrepancia entre la limitada capacidad de conocimiento del hombre y la complejidad de los problemas de políticas. La mente no podría abarcar la complejidad de la realidad, incluso trabajando a su máxima eficiencia (principio de racionalidad limitada: capacidad mental pequeña frente al tamaño de los problemas).
2. No pueda resolver el conflicto de valores e intereses: El análisis no puede resolver todos los conflictos de valores e intereses, no puede descubrir cual es la política inequívocamente buena para todo el mundo (Si son buenas para unos, dañan a algún grupo), requiere un criterio superior a través del cual pueda decidirse cuál grupo saldrá beneficiado y que grupo perderá.
3. Sea demasiado lenta y costosa: La mayoría de las decisiones de políticas no pueden esperar a que se conozcan todos los datos, además muchas veces su coste lo hace prohibitivo
4. No pueda decirnos de manera concluyente qué problemas confrontar: Sobre la cuestión de cómo el problema de políticas debiera ser formulado, lo que se hace es identificar y formular sus propios problemas. Aunque el análisis pueda ayudar, no puede responder plenamente, se requiere formular un acto de elección o deseo.

Capítulo Cuarto

Todas estas limitaciones del análisis en la elaboración de políticas públicas nos obliga a replantear la necesidad de la política.

La elaboración interactiva de la Políticas Públicas

Las personas actúan unas sobre otras para resolver los complejos problemas sociales con que se enfrentan, la acción se convierte en interacción. La solución de problemas mediante la interacción reemplaza a menudo el análisis. La interacción por sí misma a menudo, soluciona, resuelve o disminuye los problemas.

La alteración del papel del análisis

Ya que las interacciones establecen políticas públicas, el análisis generalmente juega un papel diferente de lo que hemos visto hasta ahora. Generalmente, el análisis no es una alternativa a la política, sino que opera como un elemento indispensable en la política.

Esto se lleva a cabo de las formas que se especificarán:

El análisis útil para la interacción

Los diversos participantes en la interacción política utilizan el análisis para mejorar la manera en que juegan su papel interactivo. Los individuos pueden utilizar el análisis para saber cómo o para quién votar.

La simplificación de la tarea análtica es clara en la interacción de mercado EJ: El analizar una venta o compra potencialmente beneficiosa exige menos estudio que analizar el problema de asignar recursos en la economía. La reducción de la complejidad hace de este tipo de análisis que sea viable cuando el análisis como alternativa a la política se derrumba frente a la complejidad.

El análisis como instrumento de Persuasión

El análisis, no solo sirve para clarificar la decisión propia, sino también para atraer a otros en torno a una postura. Entre las posibilidades abiertas para atraer a otros a la postura de uno, por ejemplo, la persuasión. El análisis como un instrumento de persuasión por lo tanto emerge como de una gran utilidad distintiva del análisis en la interacción política.

La gran influencia del análisis persuasivo lleva a algunos a sugerir que los analistas o intelectuales constituyen una elite creciente en los sistemas políticos contemporáneos.

El análisis partidista

A todos estos usos del análisis como un instrumento de control de interacción política, le podemos denominar como el análisis partidista.

Capítulo Quinto

Hay factores poderosos que aumentan nuestra capacidad analítica, las matemáticas, la lógica, método científico, la teoría de la probabilidad, el lenguaje escrito, o otras fuentes inesperadas (EJ: Crisis que a menudo consiguen una nueva visión del problema). Nuestra limitación de conocimiento nos obliga a invertir mucho en técnicas para extender la capacidad de nuestras mentes.

Dos visiones sobre cómo una sociedad puede usar la mente humana para resolver problemas sociales. Uno enfatiza en el análisis como alternativa a la política, y el otro, el análisis como una parte de la interacción política.

Visión Científica

A pesar de sus limitaciones, puede enfrentarse muy bien con las complejidades del mundo social, no necesariamente hoy o mañana, pero sí en algún momento.

Quieren elevar el componente análitico y reducir el componente político en la elaboración de políticas públicas. Con esta visión los pasos de la elaboración se corresponden con los pasos de una iniciativa científica.

La elaboración de políticas apropiada es un ejercicio intelectual. Una manifestación extrema de la visión, respecto al gobernante ideal, es el rey filósofo de Platón.

El ideal estratégico

Se parte de la idea de la capacidad limitada de conocimiento del ser humano. Se plantean dos injerencias estratégicas:

• La subordinación del análisis a la interacción
• La simplificación del análisis en todas las formas posibles

La responsabilidad por la elaboración de políticas debería ser compartida por una pluralidad de analistas y decisores de políticas que interactúan entre sí. En este sentido, las libertades civiles son esenciales para la visión estratégica, la sociedad debe encontrar la verdad a través de la competición de ideas, no a través de la habilidad de un rey filósofo.

Los acuerdos en la práctica común

A pesar del conflicto de visiones, los defensores de ambos modelos están de acuerdo en utilizar estrategias simplificadoras, ya que una búsqueda exhaustiva de la maximización, de la mejor de todas las políticas posibles generalmente cuesta más de lo que vale. Se busca más satisfacer que maximizar resultados en la realidad práctica.

En suma, para mejorar la formulación analitica hay dos escuelas que difieren sobre cuales de los dos tipos deben utilizarse.

Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude (1992): Las políticas Públicas, Cap.III "El marco conceptual”

CAPÍTULO III, EL MARCO CONCEPTUAL

Policy, un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. básicamente, un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un campo específico. Es en este último sentido en el que cabe hablar claramente de política pública; es decir, de los actos y de los «no actos comprometidos» de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.

Política pública: programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico. Tiene siguientes características:

1. Un contenido. La actividad pública se identifica bajo la forma de una sustancia, de un contenido. Se movilizan los recursos para generar resultados o productos. Estos productos (outcomes) son los que el analista examina como un problema de investigación para la acción, y resultan de un proceso de trabajo y de acción.
2. Un programa: Una política pública no se reduce.a un acto concreto considerado aisladamente. Detrás de un acto, detrás de tales o cuales actividades existe un marco más general en el que se integran este acto, estas actividades. Presupondremos que los actos se articulan en tomo a uno o algunos ejes específicos que forman un denominador común.
3. Una orientación normativa: Los actos traducen orientaciones: intencionalmente o no, satisfacen intereses, son portadores de ciertos valores, tienden hacia objetivos específicos.
4. Un factor de coerción: legitimidad es autoridad legal o ejerce una coerción que se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto público se impone; está habilitado en tanto que expresión de las potestades públicas.
5. Una competencia social. Por último, una política pública se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los administrados

¿Qué es una autoridad pública? se considera pública si ejerce funciones de gobierno sobre administrados y territorios definidos, especialmente, como depositaria de la legitimidad estatal, dotada de potestades públicas.

Sin embargo, en el sector público, existe toda una gama de instituciones, de organismos, de «estatutos» que forman una zona gris, ni claramente pública, ni verdaderamente privada, conocidas como desmembramientos del Estado o como sector parapúblico

Es autoridad pública el organismo que administra un bien colectivo, a condición de que este organismo disponga de un procedimiento específico de opciones, que posea una autoridad propia y que actúe por medio de un aparato organizado. Un bien colectivo es un bien o un servicio que, según la definición que dan los economistas, posee tres particularidades. No es divisible (lo que A consume no impide la posibilidad de que B lo consuma); no puede ser racionado de forma selectiva por los mecanismos del mercado y de los precios; finalmente, está disponible, ya se supone que cada consumidor potencial puede recibir una parte igual.

¿Dónde comienza y dónde acaba, por ejemplo, una política pública? Una política pública se compone de «todo aquello que los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer».

2.Los efectos de una política pública

Es útil distinguir dos facetas de la actividad gubernamental: la gestión interna y la gestión de las políticas públicas:

1. La gestión interna es la movilización que hace una autoridad pública de sus recursos propios, a fin de producir realizaciones concretas especificables e individualizables, productos (certificados administrativos)
2. La segunda función, transformar productos en efectos o impactos, se supone que toda intervención pública concreta engendra una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad y puede unirse a uno o varios efectos o impactos.

Adviértase, de paso, dos observaciones metodológicas importantes.

• La primera se refiere a los efectos relacionados entre políticas públicas. Una política pública genera impactos de diversos órdenes, entre los cuales algunos pueden tener consecuencias sobre otras políticas públicas B o C. De ahí la necesidad de no aislar artificialmente el campo del análisis del contexto más general de la acción gubernamental.
• La segunda observación se refiere a los indicadores de resultados que considera el analista. Concentrarse exclusivamente en los indicadores inmediatos, se corre el riesgo de adoptar una visión etnocéntrica, propia del decisor, confundiendo los indicadores de productos con los de efectos, la actividad de la autoridad pública con las transformaciones sociales externa.

3.El cambio social

En Teoría significa que una relación de causa a efecto está contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública considerada. Esta causalidad es normativa. El decisor gubernamental se comporta como un operador que apuesta que cuando intervenga, se producirá una consecuencia. Es portador de una representación de las razones por las cuales se generará dicha consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, también, una anticipación del encadenamiento de acontecimientos entre sus propias realizaciones y los efectos externos.

La identificación de fenómenos normativos en materia de funcionamiento de la sociedad y del cambio social inscritas en cada política pública, puede efectuarse sistemáticamente, analizando sus postulados implícitos o explícitos, de acuerdo con los siguientes parámetros:

1. Los objetivos perseguidos por la política pública considerada.?
2. Los sujetos afectados por la política pública.
3. Los ejecutores a quienes se confía la aplicación de las medidas gubernamentales.
4. Los tipos de políticas públicas.

Las tipologías más corrientemente utilizadas son las que clasifican la acción pública función de la teoría del cambio social que la estructura. Así, por ejemplo, la elaborada por Lowi y completada por Salisbury (Lowi,1964; Salisbury,1968), y que se acuña en un parámetro: la naturaleza de la coerción que una política pública introduce entre el Estado el sujeto.

Desde el punto de vista de la coerción, una política pública puede calificarse de dos maneras: por una parte, esta coerción se ejerce directa o coactivamente sobre el sujeto o, al contrario, de una manera indirecta o suave: un agente de policía multa o da un consejo al automovilista infractor. Por otra parte, esta coerción alcanza al sujeto como tal, en su comportamiento mismo, cuya autonomía limita, o al contrario se ejerce por medio de una presión sobre su entorno: se puede restringir el consumo de las familias con un incremento del impuesto sobre la renta o mediante una disminución de los gastos públicos estatales.

El crecimiento de ambos parámetros permite distinguir cuatro tipos de políticas públicas dos primeras sobre comportamiento de afectados:

• Una política reglamentaria (Directa) es una acción pública que consiste en dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados. Aquí, la coerción es máxima. En pocas palabras, se limitan las libertades individuales de los afectados, y sus intereses se transforman por decreto. La excepción a esta coerción es un tipo particular de acción reglamentaria llamada autorreglamentaria que, a la inversa, acrecienta los privilegios del público al que se dirige.

• Una política distributiva es una acción mediante la cual el poder público concede una autorización a casos particulares especialmente designados. Aquí, el sujeto se siente beneficiario de una acción pública que le concede un favor, un privilegio. El afectado se beneficia con una excepción a la regla, gracias a un favor unilateral del Estado o porque satisface cierto número de condiciones.

• Una política redistributiva consiste en que el poder público dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos o sujetos designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. El Estado manipula los criterios generales; no designa individualmente a los beneficiarios o a los perjudicados.

• Una política constitutiva se traduce en que la acción pública define las reglas sobre las normas o acerca del poder. En este caso, la coerción afecta al sujeto de manera débil e indirecta. 

La experiencia indica que el afectado considera más importantes los costos y los beneficios que le atañen de manera personal, individualizada y a corto plazo, es decir, en forma concentrada. Al contrario, los percibe más débilmente cuando le afectan colectivamente y a mediano plazo, es decir, en forma difusa.

En materia de política pública, es preferible para el analista partir de la hipótesis de que el sujeto es utilitarista y egocéntrico. Esto se traduce de tres maneras en las percepciones y los comportamientos del público:

1. Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios.

2. El corto plazo importa más que el medio plazo.

3. Los costos y beneficios que afectan a pequeños grupos se imponen a los costos y beneficios que afectan a vastas poblaciones.

4.El sistema de acción

Una de las reglas de oro del análisis es considerar una política pública como un sistema de acción pública. Se necesitan tres conceptos para realizar correctamente esta tarea:

1. El sistema de actores: que es elástico, no se limita a los actores formales: políticos y funcionarios. Incorpora a otros actores que, en principio, no tienen nada que ver con el «juego político». El analista ha de identificar la influencia social que una política pública teje en tomo a ella y estudiar de qué modo los actores, manejando sus relaciones de interdependencia, contribuyen al curso de los acontecimientos.

2. Sistema de la actividad: Una política pública es un conjunto de actos y de no actos. 

3. Sistema del proceso: el proceso de una política es el complemento indisociable de su sustancia: proceso y contenido constituyen las dos caras de una misma realidad. El trabajo gubernamental no se limita a la toma de decisión; se extiende en el tiempo, más arriba, pero también más abajo dé lo que, a menudo y sin razón, se considera la intervención más noble y significativa. Además, el transcurso del tiempo, la duración, es en sí mismo un elemento estructurante de la acción gubernamental y de otros actores no gubernamentales.

El problema que se plantea al analista es la manera de descomponer su objeto de estudio en elementos empíricos más finos sin por ello perder de vista el conjunto del paisaje. El procesopuede descomponerse como una secuencia de actividades, desde el inicio hasta el final, desde un problema hasta los resultados. Cinco fases principales componen este proceso:

1. La identificación de un problema: el sistema político advierte que un problema exige un tratamiento y lo incluye en la agenda de una autoridad pública.

2. La formulación de soluciones: se estudian las respuestas, se elaboran y se negocian para establecer un proceso de acción por la autoridad pública.

3. La toma de decisión: el decisor público oficialmente habilitado elige una solución particular que se convierte en política legítima.

4. La ejecución del programa: una política es aplicada y administrada sobre el terreno. Es la fase ejecutiva.

5. La terminación de la acción: se produce una evaluación de resultados que desemboca en el final de la acción emprendida.

El proceso está abierto a toda clase de efectos de retroacción. Por otra parte, una fase no sigue necesariamente a la precedente. En resumen, el proceso es atravesado por fenómenos que siguen distintos caminos: una actividad lógicamente anterior condiciona la siguiente; una fase lógicamente posterior, al contrario, condiciona y precede incluso a la anterior. Cada fase corresponda un sistema de acción que le es particular, es una hipótesis que hay que verificar caso por caso mediante la confrontación con la realidad, y no un postulado. Ciertos sistemas de acción pueden ser idénticos en cada fase, tener los mismos actores presentes o ausentes, relaciones de poder y estructuras que conducen a idénticos resultados. La salida a escena de los actores en tal o cual fase, condiciona la naturaleza de los programas de acción. Los actores, los problemas, las soluciones, las decisiones no son necesariamente estables: pueden cambiar sobre la marcha, ajustarse, redefinirse, desaparecer o reemerger a medida que la acción política progresa.