Descentralización del Estado: Tipos, Niveles y Modelos

Tipos y Niveles de Descentralización del Estado

Desconcentración Administrativa (Nivel Mínimo)

Se produce en los Estados unitarios simples. La Administración de estos Estados es única y tiene personalidad jurídica única (existe un solo poder ejecutivo y un solo legislativo). Sin embargo, por razones funcionales, no solo opera desde las instancias centrales, sino también a través de una serie de delegaciones territoriales. Esto se conoce como Administración periférica del Estado. Cada ministerio suele tener delegaciones en las unidades administrativas en las que se divide el Estado. Estas administraciones delegadas están sometidas a la central y sus relaciones se mueven en el marco de una relativa discrecionalidad, siendo recurribles ante los superiores jerárquicos.

Descentralización Administrativa (Primer Grado)

Se produce en los Estados unitarios complejos. Junto a la Administración central existen otras secundarias, pero con personalidad jurídica diferenciada de la de la administración central. Se descentraliza solo el poder ejecutivo (la capacidad de autonormarse). No están sometidas a la central, pero sí existe una relación de tutela.

• Su estatus es discrecional, su exigencia y funciones dependen de lo que establezca el legislador. Es la ley la que delimita qué cuestiones pertenecen a la Administración central y cuáles a las secundarias, no la Constitución.
• Es revisable, pues el legislador puede modificar las competencias.

La descentralización puede producirse con base territorial, donde el componente territorial no puede pasarse por alto (Ej.: Ayuntamientos), o con base funcional, donde el componente territorial no es relevante (Ej.: Banco de España, RENFE...).

Descentralización Política (Segundo Grado)

Se produce en los Estados regionales. Esta es consecuencia de lo que se establece en la Constitución, por lo que no es resultado de la voluntad del legislador, sino de lo establecido por el poder Constituyente. Se transfiere tanto el poder ejecutivo como el legislativo.

Con carácter general, la descentralización política conduce a la existencia de entes con personalidad jurídica propia, de base territorial, no sometidos a la dependencia ni a la tutela de la Administración central del Estado, cuyas competencias se establecen en la Constitución.

Descentralización Federal (Tercer Grado)

Se produce en los Estados federales. En ella existen diversos entes (Estados) que tienen potestad propia de carácter ejecutivo, legislativo y constituyente, tienen su propia constitución. Pero todos estos entes están unidos entre sí por una constitución común que da lugar al nacimiento de otro ente de carácter Estatal. Ese ente o poder federal tiene competencias propias que suelen superponerse a las de los entes federados. En lo no afectado por las competencias del ente federal, los entes federales conservan la plenitud de las suyas, salvo la capacidad de autodeterminación.

Las relaciones entre los Estados federales son de Derecho Constitucional.

Confederación de Estados

Esta descentralización está más allá de lo que sería un Estado compuesto. Se trata de una confederación de Estados que tienen una serie de instituciones comunes. Cada uno de los Estados que la forman conserva su propia soberanía, por lo tanto, cada Estado es libre de continuar o no en la Confederación.

Las relaciones entre los Estados que forman la Confederación son regidas por el Derecho Internacional. Ej.: UE.

Estado Federal

Es una unión de Estados en la que cada uno de ellos, sin perder su naturaleza estatal, se integra en un Estado de nivel superior, organizado mediante una Constitución propia (Constitución federal) y sometiéndose a un poder central denominado Poder federal, pero conservando una amplia autonomía constituyente, jurisdiccional, legislativa y administrativa. Lo único que no tienen es el derecho de autodeterminación.

En el Estado federal, el término Poder Estatal sirve para identificar el poder del que sigue disponiendo cada uno de los Estados que se federan.

El Estado federal se superpone así al conjunto de Estados que lo componen, siendo su territorio la suma de los territorios de los Estados federados y su población la suma de las poblaciones de los mismos. Ej.: EEUU. Éste no obtiene su legitimidad de un acuerdo de voluntades de los Estados que lo forman, sino del consentimiento del conjunto de la población. La soberanía está en el pueblo, y es este quien elige cómo organizarse.

Los Estados federales se caracterizan por tener una cara visible hacia el exterior y otra hacia el interior.

Hacia el exterior:

El Estado federal aparece como un solo Estado ofreciendo un aspecto unitario y centralizado, teniendo una personalidad jurídica única en la esfera internacional. Esto es fundamental para diferenciarlo de una Confederación.

Cualquier tipo de descentralización o división interna resulta desapercibida a estos efectos.

Hacia el interior:

Se coordinan dos principios entre sí: el de autonomía y el de participación:

Principio de autonomía: es la consecuencia de la diversidad de los Estados federados: entes estatales con personalidad jurídica propia, que conservan facultades constitucionales (propia constitución), legislativas (capacidad de crear derecho propio), administrativas (poder ejecutivo y administración propia) y jurisdiccionales (poder judicial propio).

Para el principio de autonomía, es crucial la forma de reparto de poder entre el poder Federal (del conjunto) y el Estatal (de cada Estado concreto). Existen varias formas de distribución de las competencias:

• Se hace una lista de competencias que corresponden al poder federal, el resto será de cada uno de los Estados federados. Sistema americano.
• Se establece una lista de las competencias del poder estatal y el resto serán del poder federal.
• Se realizan dos listas de competencias: una para el poder estatal y la otra para el federal. Pero así estaríamos ante un catálogo cerrado, y siempre se nos escaparía alguna. Por tanto, se crea la cláusula residual: determinar a quién corresponde las competencias posibles que no figuren en ninguna de las dos listas.
• Se elaboran tres listas: una para las competencias del poder federal, otra para las del poder estatal y otra para las competencias compartidas (pertenecen a ambos poderes). Aquí también es necesaria la cláusula residual. Ej.: Alemania.

Lo más habitual es la que establece una lista para las competencias del poder federal, correspondiendo todas las demás al poder estatal. Esto nos lleva a la cláusula de prevalencia destinada a aclarar cuál es el derecho que prevalece en caso de conflicto. Lo más usual es que las Constituciones federales se decanten por la prevalencia del Derecho federal sobre el estatal en caso de conflicto.

Principio de participación: el Estado federal requiere el establecimiento en la constitución federal de determinadas medidas mediante las cuales se tenga en cuenta la realidad de los Estados federados en la determinación de las reglas de juego del poder federal. Ej.:

El presidente de EEUU es elegido por votación popular, pero se hace mediante “votos electorales” que corresponden a cada Estado federado y que consisten en que cada Estado dispone de un número de votos igual a la suma de senadores en el Senado federal y a sus representantes en la Cámara de representantes, en función de la población.

Junto a la cámara que representa a la población, existe una cámara que representa a los Estados (Senado), que está compuesto por el mismo número de representantes de cada Estado (EEUU). En otros, el número de senadores es distinto (Alemania). Esta segunda cámara es colegisladora con la primera cámara y, además, se le están reservados asuntos de gran importancia. En los Estados federales, la reforma de la constitución federal necesita la conformidad de un número determinado de Estados. Muchos de los nombramientos que realiza el presidente necesitan el visto bueno de la mayoría de la segunda cámara. Los conflictos en el Estado federal se resuelven por un Tribunal Supremo (EEUU) o por un Tribunal Constitucional (Alemania), órganos que se pretenden neutrales respecto del poder federal o los poderes Estatales.

Esta mezcla de los principios de autonomía y participación que constituyen la cara interna del Estado federal no conducen a que el Estado federado conserve un derecho de autodeterminación. En algún Estado federado como Canadá, se admite la posibilidad de que un Estado se pronuncie sobre una posible separación.

El Estado Regional o Autonómico

Es un modelo de descentralización política construido de forma distinta al Estado federal, pues este podríamos decir que se construye de abajo hacia arriba (existen estados previos que quieren federarse, así nace el Estado federal). Sin embargo, el Estado autonómico se constituye en sentido inverso: un Estado unitario que se descentraliza en entes que pueden llegar a tener un poder legislativo propio e incluso competencias similares o superiores a las de un Estado federado.

En el Estado autonómico no se contempla a nivel constitucional la descentralización política. Es un proceso que suele ser:

• Voluntario: unos optan por convertirse en regiones autónomas y otras no.
• Dispositivo: las competencias que se asumen por los entes autónomos pueden ser todas las constitucionalmente previstas o parte de ellas.
• Gradual: se puede ir poco a poco hasta llegar al máximo de autonomía.

Todo esto permite la existencia de estados autonómicos muy dispares. Esta disponibilidad puede llegar a construir un modelo de Estado en el que se produce el mayor grado de descentralización posible que termina organizándose en regiones autónomas. En definitiva, el Estado autonómico es un modelo abierto, que puede dar lugar a la aparición de esquemas muy distintos, según los países.