Derecho administrativo y tributario
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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LOS INTERESADOS. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. LA EJECUCIÓN FORZOSA. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOEl procedimiento administrativo es «el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin».
La Administración, para dictar los actos administrativos, no puede actuar a su libre albedrío, como cualquier particular en un asunto de menor importancia, sino que ha de seguir unos trámites previamente establecidos, que, en definitiva, está previsto como garantía del ciudadano, tanto con el fin de que el acto que derive del mismo sea ajustado al ordenamiento jurídico, como para que el propio administrado pueda, en su caso, por el examen del mismo, fiscalizar la actuación de la Administración.
Por lo demás, el procedimiento se materializa en el expediente administrativo que es «el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla».
Regulado actualmente en el Derecho español por Lev 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común(en adelante, LRJPAC), la misma lo configura como instrumento de eficacia y como garantía de los administrados:
El procedimiento como instrumento de eficacia.- Esta finalidad del procedimiento viene expresamente recogida en la LRJPAC en diversos preceptos. El artículo 3.1 establece que «las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho». Y además contiene una serie de disposiciones concretas conducentes a lograr la máxima eficacia en la actuación administrativa (Capítulo I del Título IV).
El procedimiento como garantía de los administrados.- Mediante la formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, además de los que les reconocen la Constitución y las leyes, que son objeto de un epígrafe del presente tema.
2. LOS INTERESADOS.El título III LRJPAC recoge las normas relativas a los interesados. Se regulan las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho Administrativo, la legitimación para intervenir en el procedimiento, la comparecencia a través de representantes y la pluralidad de interesados.
En él procedimiento administrativo se han sustituido las variadas expresiones con las que se designa a las partes en los procesos civiles y penales (demandante-demandado, denunciante-denunciado, querellante-querellado, encausado, procesado, etc.) por la más genérica de interesado.Según el Artículo 31 LRJPAC se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos (por ej.-el peticionario de una licencia de construcción).
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte (por ej.- aquellos a quienes se instruye un procedimiento sancionador en materia de tráfico).
Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (el titular de un derecho subjetivo, por ej.- la empresa adjudicataria de un concurso cuya resolución es impugnada por otro licitador).
Las asociaciones v organizaciones representativas de intereses económicos v sociales. serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Por otra parte para estar y actuar en el procedimiento administrativo además de la condición de interesado es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no sólo quienes la ostentan con arreglo al Derecho Civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o cúratela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
3. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS ENLALRJPACSegún el Artículo 35 LRJPAC Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:
A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.
A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos
previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes, i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán
de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su
servicio, cuando así corresponda legalmente. k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes.
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚNLa LRJPAC establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas.
Si se atiende a la pluralidad de actividades que pueden desarrollar las Administraciones Públicas, habría que hablar de tantos procedimientos administrativos como materias o actividades realiza. Sin embargo esa diversidad de procedimientos puede reducirse a un binomio fundamental: procedimiento general y procedimientos especiales.
La LRJPAC atiende, en primer lugar, a un criterio de unidad y procura, en lo posible, reunir las normas de procedimiento en un texto único aplicable a todas las Administraciones, (el PROCEDIMIENTO GENERAL O COMÚN), con las salvedades que en su articulado y en las disposiciones adicionales se establecen.
La aplicabilidad general de la LRJPAC a todas las administraciones publicas.
La LRJPAC descansa en el artículo 149.1.18.a CE, según el cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre "el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de' las Comunidades Autónomas".
Partiendo de este planteamiento constitucional, el artículo 1 de la LRJPACafirma que ésta "establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas",
Y precisa luego en su artículo 2que, a estos efectos, se entiende por Administraciones Públicas: la Administración del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local y que "tendrán asimismo la consideración de Administración Pública" las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas.
La LRJPAC proclama, por lo tanto, su pretensión de aplicación general sobre todas las Administraciones Públicas, sin más excepción que las integrantes de la llamada Administración corporativa, constituida por las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales, que «ajustarán su actuación a su legislación específica» y a las que, por lo tanto, sólo les serán de aplicación las prescripciones de la LRJPAC «en lo que proceda» (Disp. Trans. Ia).
No obstante hay que tener en cuenta que las Comunidades Autónomastienen, también, competencias legislativas propias en materia de procedimiento administrativo a resultas del criterio de reparto seguido por el artículo 149.1.18.a CE.
Estructura general del procedimiento administrativo.
Por ello la LRJPAC en su Título VIestablece la estructura general del procedimientoadministrativoa seguir para la realización de la actividad jurídica de la Administración:
En el capítulo I se regula la iniciación (que podrá hacerse de oficio o por solicitud de los interesados) y otras cuestiones conexas (como por ej.- las medidas cautelares provisionales, entre otras).
El capítulo II, dedicado a la ordenación, recoge los criterios de celeridad e impulsión de oficio, y contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trámites del procedimiento.
El capítulo III recoge la instrucción del procedimiento. Esta fase que proporciona al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución, mediante la regulación de las alegaciones, medios de prueba, informes, el trámite de audiencia, y el trámite de información pública (cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento).
Finalmente el capítulo IV regula las formas y efectos de la finalización del procedimiento, a través de resolución, desistimiento, renuncia o caducidad.
Respeta, sin embargo, la Ley la especialidad de determinadas materias administrativas.
cuyas peculiares características postulan un procedimiento administrativo distinto del ordinario y a las que la LRJPAC se aplicará con carácter supletorio, como sucede con los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos que se regirán por la LGT y demás normas tributarias (Disp. Adic. 5a).
5. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Una de las muchas clasificaciones que del acto administrativo se han hecho es la que distingue entre el acto expreso, tácito y presunto.Acto expreso: en este acto la declaración de voluntad, juicio, deseo, etc., tiene lugar por medio de la palabra oral o escrita.
Acto tácito: en él falta la exteriorización de la voluntad administrativa pero su manifestación tiene lugar a través de una conducta administrativa de la que se deduce la voluntad del órgano que la realiza. '
Acto presunto: en este caso, no existe ni una declaración ni una conducta que permita interpretar la voluntad administrativa, pero la ley, por ciertas circunstancias externas fácilmente comprobables, presume, en tal caso, la existencia de determinada voluntad administrativa. Dentro de los actos presuntos aparece el silencio administrativo.Concepto.- En sentido estricto el silencio administrativo se define como una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por éste a la Administración.
Clases.- En atención a los efectos que el Derecho atribuye ál silencio de la Administración se distingue entre el silencio negativo y positivo:
En el silencio negativo se presume que la Administración deniega la petición, recurso o reclamación formulados.
En cambio, en el silencio positivo, se considera otorgada la resolución instada, que no llegó a producirse de forma expresa.
Presupuestopara que se aplique la doctrina del silencio administrativo.- es que se
formule ante la Administración una petición, recurso o reclamación, que aquélla tenga el deber de resolver.
REGULACIÓN EN LA LRJPAC.
En la actual regulación del silencio administrativo, en la redacción dada por la reciente Ley 4/1999, de 13 de julio, de modificación de la LRJPAC, distinguiremos:
Obligación de resolver los procedimientos.- . La Ley proclama la regla general de que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 42).
Plazos para resolver.- El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la notificación, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los casos y por las causas señaladas en la ley.
Excepcionalmente, podrá acordarse motivadamente la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, plazo máximo, que no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
Efectos de la no resolución dentro de plazo.- Si la Administración no hubiese dictado resolución expresa dentro del plazo legal surge el acto presunto, cuyos efectos pueden ser estimatorios o desestimatorios de la solicitud presentada. A estos efectos la LRJPAC prevé como regla general el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una norma con rango de Ley o norma comunitaria europea establezca lo contrario.
Supuestos de silencio administrativo:La LRJPAC distingue:
a) Falta de resolución en procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 43).
Por regla general los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos (silencio positivo).
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo fínalizador el procedimiento y se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
No obstante, el silencio administrativo tendrá efecto desestimatorioen los siguientes casos:
Que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo así lo establezca.
Procedimientos de ejercicio del derecho de petición, del artículo 29 CE.
Procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público,
Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente.
La obligación de dictar resolución expresa se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
b) Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio (art. 44).
En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones,
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
6. EJECUCIÓN FORZOSA.
Conforme al artículo 96 de la LRJPAC: La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
Apremio sobre el patrimonio.
Ejecución subsidiaria.
Multa coercitiva, y
Compulsión sobre las personas.
Sobre el empleo de estos medios ha señalado la doctrina:
Que la utilización de uno de los medios no excluye totalmente el de los otros ya que pueden combinarse los medios sin excluirse totalmente.
En su aplicación la autoridad administrativa ha de tener en cuenta siempre el principio de proporcionalidad; Este principio ha sido recogido expresamente por la Ley al decir que si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual (art. 96.2).
Por otra parte, la enumeración del artículo 96 resulta incompleta porque en ella no se recoge la ocupación de bienes, y reiterativa, ya que la multa coercitiva es, más que un medio propio y distinto de los restantes, una modalidad de compulsión.
7. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.La revisión de oficio de los actos administrativosse encuentra regulada en los artículos 102 a 106 LRJPAC. Podemos distinguir:
Revisión de actos y disposiciones nulos de pleno derecho.- Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de:
Los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.
Las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.
Revisión de actos anulables.-Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo.
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
La revocaciónconsiste simplemente en dictar un acto de signo contrario al anterior dejándolo sin efecto. El artículo 105.1 de la LRJPAC establece que:
Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
La Administración, para dictar los actos administrativos, no puede actuar a su libre albedrío, como cualquier particular en un asunto de menor importancia, sino que ha de seguir unos trámites previamente establecidos, que, en definitiva, está previsto como garantía del ciudadano, tanto con el fin de que el acto que derive del mismo sea ajustado al ordenamiento jurídico, como para que el propio administrado pueda, en su caso, por el examen del mismo, fiscalizar la actuación de la Administración.
Por lo demás, el procedimiento se materializa en el expediente administrativo que es «el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla».
Regulado actualmente en el Derecho español por Lev 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común(en adelante, LRJPAC), la misma lo configura como instrumento de eficacia y como garantía de los administrados:
El procedimiento como instrumento de eficacia.- Esta finalidad del procedimiento viene expresamente recogida en la LRJPAC en diversos preceptos. El artículo 3.1 establece que «las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho». Y además contiene una serie de disposiciones concretas conducentes a lograr la máxima eficacia en la actuación administrativa (Capítulo I del Título IV).
El procedimiento como garantía de los administrados.- Mediante la formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, además de los que les reconocen la Constitución y las leyes, que son objeto de un epígrafe del presente tema.
2. LOS INTERESADOS.El título III LRJPAC recoge las normas relativas a los interesados. Se regulan las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho Administrativo, la legitimación para intervenir en el procedimiento, la comparecencia a través de representantes y la pluralidad de interesados.
En él procedimiento administrativo se han sustituido las variadas expresiones con las que se designa a las partes en los procesos civiles y penales (demandante-demandado, denunciante-denunciado, querellante-querellado, encausado, procesado, etc.) por la más genérica de interesado.Según el Artículo 31 LRJPAC se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos (por ej.-el peticionario de una licencia de construcción).
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte (por ej.- aquellos a quienes se instruye un procedimiento sancionador en materia de tráfico).
Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (el titular de un derecho subjetivo, por ej.- la empresa adjudicataria de un concurso cuya resolución es impugnada por otro licitador).
Las asociaciones v organizaciones representativas de intereses económicos v sociales. serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Por otra parte para estar y actuar en el procedimiento administrativo además de la condición de interesado es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no sólo quienes la ostentan con arreglo al Derecho Civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o cúratela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
3. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS ENLALRJPACSegún el Artículo 35 LRJPAC Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:
A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.
A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos
previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes, i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán
de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su
servicio, cuando así corresponda legalmente. k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes.
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚNLa LRJPAC establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas.
Si se atiende a la pluralidad de actividades que pueden desarrollar las Administraciones Públicas, habría que hablar de tantos procedimientos administrativos como materias o actividades realiza. Sin embargo esa diversidad de procedimientos puede reducirse a un binomio fundamental: procedimiento general y procedimientos especiales.
La LRJPAC atiende, en primer lugar, a un criterio de unidad y procura, en lo posible, reunir las normas de procedimiento en un texto único aplicable a todas las Administraciones, (el PROCEDIMIENTO GENERAL O COMÚN), con las salvedades que en su articulado y en las disposiciones adicionales se establecen.
La aplicabilidad general de la LRJPAC a todas las administraciones publicas.
La LRJPAC descansa en el artículo 149.1.18.a CE, según el cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre "el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de' las Comunidades Autónomas".
Partiendo de este planteamiento constitucional, el artículo 1 de la LRJPACafirma que ésta "establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas",
Y precisa luego en su artículo 2que, a estos efectos, se entiende por Administraciones Públicas: la Administración del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local y que "tendrán asimismo la consideración de Administración Pública" las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas.
La LRJPAC proclama, por lo tanto, su pretensión de aplicación general sobre todas las Administraciones Públicas, sin más excepción que las integrantes de la llamada Administración corporativa, constituida por las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales, que «ajustarán su actuación a su legislación específica» y a las que, por lo tanto, sólo les serán de aplicación las prescripciones de la LRJPAC «en lo que proceda» (Disp. Trans. Ia).
No obstante hay que tener en cuenta que las Comunidades Autónomastienen, también, competencias legislativas propias en materia de procedimiento administrativo a resultas del criterio de reparto seguido por el artículo 149.1.18.a CE.
Estructura general del procedimiento administrativo.
Por ello la LRJPAC en su Título VIestablece la estructura general del procedimientoadministrativoa seguir para la realización de la actividad jurídica de la Administración:
En el capítulo I se regula la iniciación (que podrá hacerse de oficio o por solicitud de los interesados) y otras cuestiones conexas (como por ej.- las medidas cautelares provisionales, entre otras).
El capítulo II, dedicado a la ordenación, recoge los criterios de celeridad e impulsión de oficio, y contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trámites del procedimiento.
El capítulo III recoge la instrucción del procedimiento. Esta fase que proporciona al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución, mediante la regulación de las alegaciones, medios de prueba, informes, el trámite de audiencia, y el trámite de información pública (cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento).
Finalmente el capítulo IV regula las formas y efectos de la finalización del procedimiento, a través de resolución, desistimiento, renuncia o caducidad.
Respeta, sin embargo, la Ley la especialidad de determinadas materias administrativas.
cuyas peculiares características postulan un procedimiento administrativo distinto del ordinario y a las que la LRJPAC se aplicará con carácter supletorio, como sucede con los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos que se regirán por la LGT y demás normas tributarias (Disp. Adic. 5a).
5. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Una de las muchas clasificaciones que del acto administrativo se han hecho es la que distingue entre el acto expreso, tácito y presunto.Acto expreso: en este acto la declaración de voluntad, juicio, deseo, etc., tiene lugar por medio de la palabra oral o escrita.
Acto tácito: en él falta la exteriorización de la voluntad administrativa pero su manifestación tiene lugar a través de una conducta administrativa de la que se deduce la voluntad del órgano que la realiza. '
Acto presunto: en este caso, no existe ni una declaración ni una conducta que permita interpretar la voluntad administrativa, pero la ley, por ciertas circunstancias externas fácilmente comprobables, presume, en tal caso, la existencia de determinada voluntad administrativa. Dentro de los actos presuntos aparece el silencio administrativo.Concepto.- En sentido estricto el silencio administrativo se define como una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por éste a la Administración.
Clases.- En atención a los efectos que el Derecho atribuye ál silencio de la Administración se distingue entre el silencio negativo y positivo:
En el silencio negativo se presume que la Administración deniega la petición, recurso o reclamación formulados.
En cambio, en el silencio positivo, se considera otorgada la resolución instada, que no llegó a producirse de forma expresa.
Presupuestopara que se aplique la doctrina del silencio administrativo.- es que se
formule ante la Administración una petición, recurso o reclamación, que aquélla tenga el deber de resolver.
REGULACIÓN EN LA LRJPAC.
En la actual regulación del silencio administrativo, en la redacción dada por la reciente Ley 4/1999, de 13 de julio, de modificación de la LRJPAC, distinguiremos:
Obligación de resolver los procedimientos.- . La Ley proclama la regla general de que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 42).
Plazos para resolver.- El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la notificación, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los casos y por las causas señaladas en la ley.
Excepcionalmente, podrá acordarse motivadamente la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, plazo máximo, que no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
Efectos de la no resolución dentro de plazo.- Si la Administración no hubiese dictado resolución expresa dentro del plazo legal surge el acto presunto, cuyos efectos pueden ser estimatorios o desestimatorios de la solicitud presentada. A estos efectos la LRJPAC prevé como regla general el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una norma con rango de Ley o norma comunitaria europea establezca lo contrario.
Supuestos de silencio administrativo:La LRJPAC distingue:
a) Falta de resolución en procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 43).
Por regla general los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos (silencio positivo).
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo fínalizador el procedimiento y se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
No obstante, el silencio administrativo tendrá efecto desestimatorioen los siguientes casos:
Que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo así lo establezca.
Procedimientos de ejercicio del derecho de petición, del artículo 29 CE.
Procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público,
Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente.
La obligación de dictar resolución expresa se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
b) Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio (art. 44).
En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones,
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
6. EJECUCIÓN FORZOSA.
Conforme al artículo 96 de la LRJPAC: La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
Apremio sobre el patrimonio.
Ejecución subsidiaria.
Multa coercitiva, y
Compulsión sobre las personas.
Sobre el empleo de estos medios ha señalado la doctrina:
Que la utilización de uno de los medios no excluye totalmente el de los otros ya que pueden combinarse los medios sin excluirse totalmente.
En su aplicación la autoridad administrativa ha de tener en cuenta siempre el principio de proporcionalidad; Este principio ha sido recogido expresamente por la Ley al decir que si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual (art. 96.2).
Por otra parte, la enumeración del artículo 96 resulta incompleta porque en ella no se recoge la ocupación de bienes, y reiterativa, ya que la multa coercitiva es, más que un medio propio y distinto de los restantes, una modalidad de compulsión.
7. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.La revisión de oficio de los actos administrativosse encuentra regulada en los artículos 102 a 106 LRJPAC. Podemos distinguir:
Revisión de actos y disposiciones nulos de pleno derecho.- Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de:
Los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.
Las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.
Revisión de actos anulables.-Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo.
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
La revocaciónconsiste simplemente en dictar un acto de signo contrario al anterior dejándolo sin efecto. El artículo 105.1 de la LRJPAC establece que:
Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.