El Estado Democrático: Características, Principios y Participación Ciudadana

Lección 14. El Estado Democrático

A. El Estado Democrático: Características Generales

El alcance de la determinación democrática de nuestro Estado depende de las especificaciones concretas constitucionales y no de una idea previa de democracia que se antepusiese a dichas prescripciones.

La legitimación democrática supone que el poder corresponde al pueblo, del que se recibe la delegación o mandato de autoridad, sin que exista derecho a la dominación propia por parte de ningún órgano del Estado.

En el sistema democrático el acceso a posiciones de autoridad se realiza de dos modos posibles:

• Por elección: Parlamento, Gobierno.
• En los términos establecidos en las normas democráticamente elaboradas: Jueces, Administración.

El poder se ejerce de acuerdo con limitaciones establecidas competencial y temporalmente. No existe legitimación permanente o ad aeternum, sino consistentes en competencias tasadas y concretas; en condiciones de publicidad y transparencia, sometido a responsabilidad, control y crítica.

Supuestos Conceptuales y Funcionales de la Democracia

• Igualdad sustancial entre gobernantes y gobernados: los gobernantes necesitan el consentimiento de los gobernados, que se expresa en su elección y en la verificación periódica de esa confianza.
• Actuación de los órganos de representación de acuerdo con el principio de la mayoría: pero la democracia no es cualquier gobierno de la mayoría (caben despotismos de la mayoría) sino el que permite a la minoría condiciones de participación y libertad, de modo que no se le nieguen oportunidades institucionales de convertirse en mayoría. Se produce tiranía de la mayoría no cuando de hecho la oposición no consigue el poder, sino cuando se le cierra institucionalmente la posibilidad de ganar las elecciones.
• Ausencia de dogmatismo político: la democracia reposa sobre un cierto escepticismo y la asunción de la igualdad sustancial de todas las opiniones políticas.

Características de la Democracia

• Es un orden abierto a iniciativas y alternativas pluralistas: no solo porque la dirección política está al alcance de todas las fuerzas políticas sin exclusiones, sino porque aun las que no consigan el poder tienen abiertas las posibilidades de participación y de influencia, de modo que ningún sistema de gobierno como la democracia, se corresponde a las condiciones de la moderna sociedad pluralista.
• Es un sistema de dominación impersonal: el poder no se encuentra circunscrito a nadie o vinculado necesariamente a él.
• Es una forma de gobierno razonable: la discusión de las alternativas posibles y la publicidad del proceso político posibilitan la racionalidad de este.
• Es una forma de gobierno en la que el poder se encuentra limitado: las competencias están especificadas de antemano, encomendadas solo por un tiempo.
• Solo es posible con libertad de discusión y crítica: mediante el debate entre las distintas opciones programáticas y de equipos políticos. La capacidad de criticar a sus gobernantes por parte de los ciudadanos requiere de la publicidad de su gestión.
• Depende de ciudadanos informados: no de masas apáticas, sumidas en la oscuridad por sus gobernantes bien o mal intencionados (Hesse).

Condiciones Necesarias del Sistema Democrático

• Celebración de elecciones libres: sin cortapisas en la presentación de las candidaturas, sin restricciones a la actuación en campaña electoral de estas y sin presión en la emisión del sufragio sobre los votantes.
• Competitivas: celebradas en condiciones de igualdad institucional entre los concurrentes, sin ventajas o privilegios institucionales para nadie.
• Periódicas y por sufragio universal.
• Opinión pública libre: el pueblo no solo toma parte en la determinación de la dirección del Estado a través de elecciones y votaciones, sino en la “preformación de la voluntad política”, a través de su participación en la opinión pública pluralista.

B. Residencia Popular de la Soberanía y Aceptación del Principio de la Participación. Sus Manifestaciones Concretas: La Iniciativa Popular y el Referéndum

La determinación democrática alcanza, en primer lugar, al nivel de legitimación del poder político y la aceptación del principio de la participación política; y en segundo lugar, el de organización institucional de los poderes del Estado.

Legitimación

La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes (art. 1-2). Se emplea una fórmula algo ambigua pero explicable en razón de la tradición liberal, esencialmente la soberanía en la nación (Constituciones de 1812 y 1869), y democrática española que afirmaba que los poderes de todos los órganos del Estado emanan del pueblo (Constitución de 1931). Cualquier agente del poder ha de actuar teniendo en cuenta la voluntad popular manifiesta adecuadamente.

Participación Popular

El art. 9-2º expresa el compromiso de los poderes públicos de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, entre otros sectores; siendo responsables de que el derecho que se proclama no se impida o limite en su realización. Se trata de un principio de carácter programático que exige desarrollo institucional y del que son destinatarios todos los poderes públicos, cualquiera que sea su nivel. Legitima cualquier desarrollo participativo pudiendo servir de fundamento de declaración de inconstitucionalidad de cualquier norma inhibidora de la participación ningún mecanismo jurídico para suplir la omisión, teóricamente inconstitucional, de la actuación del principio de la participación. Sobre este artículo, se han escrito tres comentarios:

• Implica el reconocimiento de la imperfección democrática del orden político y social existente, al señalarse la insuficiencia del nivel de participación que hace necesaria la actuación reequilibradora de los poderes públicos.
• La actuación del principio de participación requiere y refuerza los otros valores de la libertad y de igualdad, no se puede participar sin libertad y la participación, que es el ejercicio de la libertad, hace progresar la igualdad.
• De acuerdo a la eficacia normativa se trata de un principio general del ordenamiento, norma-principio, que ha de inspirar su actuación y cuyo carácter informador comienza influyendo en la propia Constitución. Tiene carácter súper constitucional conteniendo una decisión política fundamental, por encontrarse ubicado en el título preliminar.

El art. 23 establece que los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

La participación más importante en nuestra Constitución, monarquía parlamentaria, es la indirecta o representativa, ejercida por los ciudadanos a través de sus representantes en:

• La elección del Gobierno como consecuencia del resultado de las elecciones.
• La elaboración de las leyes que requiere el país.
• El control del Gobierno a través de las medidas establecidas para este fin.
• Los debates de los grandes temas nacionales que afectan a toda la comunidad.
• La modificación de la Constitución cuando se plantea la necesidad de su revisión.

Los instrumentos fundamentales de la participación popular son los partidos políticos que, a pesar de sus disfunciones y deficiencias, (la burocratización de sus estructuras, la indefinición ideológica, su centrismo conservador y su clientelismo), juegan un papel imprescindible en la participación, reconocido en el precepto que por primera vez entre nosotros constitucionaliza a los partidos políticos (art. 6) estableciendo que “los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política”.

La Constitución prevé diferentes supuestos en los que procede una intervención o colaboración directa de los ciudadanos en los asuntos públicos.

En el art. 77 se reconoce el derecho de dirigir peticiones, individuales o colectivas, a las Cámaras, no pudiendo presentarse directamente mediante manifestación ciudadana, siempre y cuando solo debe proceder cuando su contenido se refiriese a competencias del mismo o sus departamentos. El Gobierno está obligado a explicarse sobre el contenido de las peticiones siempre que las Cámaras lo exijan supone la introducción de un nuevo procedimiento parlamentario de control distinto de las preguntas e interpretaciones.

Se incorpora, como había nuestro constitucionalismo histórico, un viejo instituto original del derecho constitucional inglés, que desarrolla el derecho de petición general contenido en el art. 29.

Su ejercicio queda regulado por una ley preconstitucional la Ley 92/1960 de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición; sobre las comisiones de petición de ambas Cámaras véase art. 49 del Reglamento del Congreso y 192 a 195 del Reglamento del Senado; la STC 45/1990 se apunta a una conceptualización exclusivamente política, es decir, referida a decisiones discrecionales no fiscalizables en vía judicial del objeto del derecho de petición.

Exigencias

La iniciativa legislativa popular es regulada por el art. 87. Complementa las modalidades normales de iniciativa a cargo del Gobierno, Congreso, Senado y Asambleas de las Comunidades Autónomas, y exige la disposición de 500000 firmas, cifra que resulta excesiva sobre todo si se compara con la exigida en Italia donde se requieren 50000, y que, como ocurriera con la regulación del mismo instituto de la Segunda República, trasluce una cierta desconfianza parlamentaria hacia un instrumento de participación directa.

Exclusiones

Una ley orgánica ha regulado, por exigencia constitucional, las formas concretas de la iniciativa popular, respecto de las que el propio art. 87 excluye materias propias de la LO, tributaria o de carácter internacional y relativas a la prerrogativa de gracia. El art. 166 sobre la reforma y el 87 al que el anterior se remite, excluye la posibilidad de suscitar por iniciativa popular la reforma constitucional.

Ley de Iniciativa Legislativa LO 3/1984

Estos podrían ser sintéticamente los aspectos a destacar:

• Se reiteran las materias que no pueden ser objeto constitucionalmente de la iniciativa legislativa popular, especificando otras de exclusión implícita asimismo constitucional (leyes de planificación y de presupuestos) (art. 2).
• El escrito de presentación mediante el que inicia el procedimiento de la iniciativa ha de contener un texto articulado de proposición de ley, homogéneo (no puede referirse a materias dispares); y que no se solape con leyes existentes o proyectos o proposiciones en curso; o que coincida con otras iniciativas legislativas populares (art. 5).
• La iniciación del procedimiento de la puesta en marcha de la iniciativa tiene lugar con la solicitud de la admisión ante la Mesa del Congreso de la misma, con la presentación de la documentación requerida. Si dicha admisión es rechazada cabe recurso de amparo contra la decisión de la Mesa del Congreso de no admitir la proposición de ley. (art. 6).
• La ley prevé una compensación económica si la iniciativa alcanza su tramitación parlamentaria (15).

Referéndum

La participación popular directa suele instrumentarse en los sistemas políticos modernos a través del referéndum, que consiste en la solicitud al cuerpo electoral de su pronunciamiento sobre una cuestión determinada, en rigor un proyecto de ley; siendo muy discutido el carácter democrático de esta institución, en razón de su simplicidad obligada y sobre todo de su utilización por los regímenes autoritarios. Pero no deben extremarse las críticas y si se producen algunas garantías, como un contexto institucional democrático, claridad en la formulación de la pregunta y libertad de discusión y propaganda, puede resultar un complemento adecuado de la democracia representativa. Existen en nuestro ordenamiento diversos supuestos de referéndum, ocho en concreto, de los que:

• Dos tienen una regulación extraconstitucional, a saber las denominadas consultas populares municipales y el referéndum para la regulación o incorporación de enclaves territoriales.
• Cuatro son de naturaleza autonómica:
  • Referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica.
  • Referéndum de aprobación de Estatutos de Autonomía.
  • Referéndum de reforma estatutaria.
  • Referéndum de incorporación de Navarra.
• Referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial trascendencia art. 92
• Referéndums de reforma constitucional contemplados en los arts. 167 y 168

Inicialmente en el que después sería el art. 92 se contemplan tres supuestos de referéndum, ya que se pensaba que tal abanico refrendatario perjudicaba el prestigio del Parlamento, se mantuvo finalmente solo la última modalidad de referéndum:

• El referéndum para la aprobación de leyes votadas en Cortes pero no sancionadas.
• El referéndum abrogatorio o derogatorio de leyes en vigor.
• El referéndum sobre decisiones políticas trascendentales.

Hay dos objeciones muy discutibles de tipo general a este precepto que se refieran a la equívoco de su colocación sistemática:

• Se encuentra en un capítulo titulado “de la elaboración de las leyes”, siendo así que el referéndum consultivo se refiere a decisiones políticas pero no leyes.
• El carácter consultivo y no decisorio del referéndum es difícil de admitir que tras la explicación de la voluntad del pueblo en determinado sentido un órgano del Estado, teóricamente subordinado en una Constitución democrática a la soberanía popular pueda adoptar una postura contraria.

La desconfianza respecto de este tipo de instrumento de democracia semidirecta se muestra en la calificación como materia estatal en la autorización de cualquier modalidad de consulta popular en todo el territorio nacional y la exclusión de las facilidades para la realización de actos de propaganda en la campaña en los medios de comunicación públicos de grupos, asociaciones o comisiones no pertenecientes a los grupos políticos parlamentarios.

Por lo que se refiere a la reforma constitucional existen propiamente dos supuestos diferentes:

• Referéndum facultativo: previsto para las reformas que podríamos llamar ordinarias, y que no resulta obligado al menos lo solicite una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras dentro de los 15 días siguientes a la aprobación de la reforma por las Cortes Generales.
• Referéndum obligatorio: cuando la reforma afecte a la totalidad de la Constitución, al título preliminar, al capítulo 2º, sección 1ª del título 1, (derechos fundamentales y libertades públicas) o a título de la Corona.

La Ley de Modalidades de Referéndum

Esta conjura el peligro de utilización plebiscitaria de este instrumento por el Presidente del Gobierno al exigir que la propuesta de este al Monarca para la convocatoria de la consulta, sea aprobada por la mayoría absoluta del Congreso. (LO a que se refiere el apartado 3º del art. 92)

C. Otras Formas de Participación Contempladas en Nuestra Constitución

La participación de los ciudadanos en la actividad de la Administración es consecuencia tanto del carácter democrático del Estado (la Administración es uno de los poderes públicos de que habla el art. 9) como del avenimiento de esta a los principios de eficacia, descentralización y desconcentración. Esta participación viene regulada en concreto por el art. 105 que contempla la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (se trata de intereses difusos y no directos), ya que se realice directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, y se establece la necesidad de audiencia de los interesados directamente en el procedimiento a través del cual se producen los actos administrativos siempre que proceda. En el art. 51 se prevé la audiencia de los poderes públicos a las organizaciones de usuarios y consumidores en cuestiones que les puedan afectar y en los términos que la ley establezca. El art. 129 prevé el establecimiento por ley de las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida y al bienestar general. En el art. 125 en la Administración de Justicia, mediante la institución del Jurado, en la forma y respecto de los procesos penales que la ley determine, y a través de los Tribunales consuetudinarios y tradicionales.

Leyes de Planificación

Tiene interés prestar atención a la diversa intervención que se produce, según el art. 121 en la elaboración del plan económico. Este se elabora por ley, normalmente hay que pensar a partir de un proyecto del Gobierno como corresponde a su función de dirección política.