El crecimiento del gasto público: Ley de Wagner y hipótesis de Peacock-Wiseman

El análisis de las causas del crecimiento del gasto público se inicia con la ley de Wagner (1890) –en honor al economista alemán Adolph Wagner (1835-1917) que la formuló por primera vez– fundamentada en la observación empírica del crecimiento del gasto público en varios países. Esta ley establece que el crecimiento del gasto público es más rápido que el crecimiento de la renta total, lo cual da lugar a una participación creciente del sector público en la economía (es decir, el gasto público como % del PIB aumenta). Puede suceder que el crecimiento de los gastos públicos esté temporalmente limitado por la carencia de ingresos, pero, a largo plazo, la tendencia creciente de los gastos acaba imponiéndose. Las causas de este crecimiento establecidas por Wagner son fundamentalmente tres:

• El mantenimiento de la ley y el orden constituye una función básica del estado para el normal desarrollo de la actividad económica y social. La actuación del estado se hace más compleja en la medida que el progreso económico implica una mayor división del trabajo, existe una interacción creciente entre los agentes económicos y, por lo tanto, las posibilidades de discrepancias y conflictos aumentan. En consecuencia, resulta necesario destinar más recursos a preservar la calidad de los servicios públicos en ese ámbito.
• El desarrollo económico y las innovaciones tecnológicas introducen la necesidad de disponer de bienes y servicios que requieren inversiones muy cuantiosas –y a menudo arriesgadas– que el sector privado difícilmente puede acometer. Por ejemplo, grandes infraestructuras –ferrocarriles, puertos, aeropuertos, etc.–, inversiones en equipamientos destinados a I+D, instalaciones energéticas de gran dimensión, etc. Desde una perspectiva actual, además este tipo de actuaciones posibilita desarrollar políticas anticíclicas por parte del sector público.
• En otros tipos de servicios la intervención del Estado es útil y creciente, para evitar monopolios de oferta, para incorporar correctamente la incidencia de las externalidades positivas o bien en aquellos bienes en los que la propiedad pública es importante para la estabilidad económica. Ejemplos: distribución de electricidad, suministros básicos –agua–, servicio de correos, sanidad, educación, etc.

La ley de Wagner se ha profundizado y ampliado posteriormente en algunos aspectos y se han aportado argumentos que la apoyan, aunque también otros que critican sus limitaciones, si bien la línea general de los análisis ulteriores viene, básicamente, a confirmar el planteamiento inicial del crecimiento tendencial del gasto público. Buena parte de las críticas señalan que, si bien son concluyentes los argumentos respecto a que una economía en proceso de crecimiento y desarrollo económico experimenta un aumento de las actividades del sector público en términos absolutos, no resultan tan convincentes por lo que respecta a su mayor crecimiento en términos relativos. Las aportaciones posteriores inciden también en las limitaciones que presenta la ley de Wagner en cuanto a aspectos como la falta de argumentación de la relación existente entre progreso tecnológico y expansión relativa de la actividad del sector público o la omisión de los factores de carácter excepcional que influyen en el gasto público (guerras, crisis económicas y sociales, etc.).

Entre los análisis más significativos sobre el crecimiento del gasto público se ha de hacer referencia a la hipótesis de Peacock y Wiseman (1961), la cual establece que los ciudadanos mantienen una resistencia básica a aceptar aumentos de los impuestos, aunque ello comporte que el nivel del gasto público se mantenga por debajo de lo deseable. Sin embargo, cuando se producen conmociones sociales importantes (por ejemplo guerras o crisis económicas graves) el nivel tolerable de carga fiscal aumenta y, una vez superadas esas circunstancias, se mantiene la aceptación de una presión fiscal más alta que la existente con anterioridad. De este modo, la carga fiscal se va desplazando de forma permanente como consecuencia de las situaciones excepcionales que se registran a lo largo de la historia, situación que se puede denominar “efecto desplazamiento”.

Según esta interpretación, las situaciones de convulsiones sociales severas hacen que los contribuyentes cambien su actitud refractaria a los impuestos y, además, provoca que descubran ámbitos en los que la actuación del gobierno es insuficiente. Peacock y Wiseman denominan “efecto inspección” a esa nueva percepción de las necesidades de intervención pública. Como se ha señalado, finalizada la situación de excepcionalidad, el grado de tolerancia a la presión fiscal no vuelve a los niveles previos a la crisis y con la ayuda del “efecto inspección” el gobierno podrá mantener programas de gasto que anteriormente no podía acometer o que únicamente podía hacerlo de forma más limitada. El resultado de ambos factores es un aumento continuado del gasto público