Las Cortes Generales: Concepto, Naturaleza Jurídica y Estructura Bicameral

TEMA 2. LAS CORTES GENERALES (I)

1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA
1.1 Concepto
Las Cortes Generales son contempladas en el Título III de la CE. El art. 66.1 CE señala que “representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”. El art. 66.2 les atribuye el ejercicio de la potestad legislativa, presupuestaria y de control del Gobierno.
La distribución de competencias entre ambas Cámaras es muy desigual, con predominio del Congreso de los Diputados sobre el Senado (bicameralismo desequilibrado o imperfecto).

1.2 Naturaleza jurídica
Veamos una aproximación a los caracteres que nos dan cuenta de la naturaleza jurídica de las Cortes:

1. a) Órgano de poder político. Las Cortes son uno de los poderes del Estado, concretamente el legislativo.

2. b) Órgano de naturaleza representativa. En el ámbito estatal es el único órgano representativo directo de la voluntad popular, ya que es el único que debe su existencia directa al pueblo.

3. c) Órgano complejo. Por su composición bicameral y por la estructura plural de cada Asamblea.

4. d) Órgano colegiado y deliberante. Está integrado por una pluralidad de personas, por lo que adoptan sus decisiones mediante la previa deliberación y discusión.

5. e) Órgano de publicidad. El art. 80 CE establece el carácter público de las sesiones plenarias de las Cámaras, salvo acuerdo en contrario de cada Asamblea adoptado por mayoría absoluta.

6. f) Órgano permanente. Aunque no estén siempre reunidas tienen vocación de continuidad, lo que se justifica por la extraordinaria trascendencia de las funciones que tienen encomendadas.

7. g) Órgano inviolable. Art. 66.3 CE: “las Cortes Generales son inviolables”. Viene a sintetizar el principio de la inviolabilidad de los parlamentarios individualmente considerados y el de la inmunidad de su sede.

2. LA ESTRUCTURA BICAMERAL
2.1 Origen histórico
En su origen, en Inglaterra el Parlamento se articuló en dos cuerpos: la Cámara Baja o Congreso en representación de la emergente burguesía, y la Cámara Alta o Senado como la asamblea de los viejos sectores de la nobleza y el clero.
En los últimos tiempos ha existido un lento declive del bicameralismo, dado que el empuje democrático ha hecho perder al Senado la mayor parte de sus caracteres originales. Sin embargo, en los Estados federales la representación de los Estados-miembros se encuentra precisamente en las Cámaras Altas.

2.2 Configuración del bicameralismo en el sistema español
En el Derecho Constitucional español la regla general ha sido el bicameralismo (salvo el Parlamento de las Constituciones de 1812 y 1931). Durante la dictadura de Franco no puede hablarse realmente de Parlamento.
La Ley para la Reforma política, de 4 de enero de 1977, creó una estructura bicameral, para equilibrar los excesos de un Congreso todopoderoso. De esta forma, el art. 66 CE prevé que las Cortes Generales estén formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. No se establece diferenciación entre las potestades que ejercen, pero podemos apreciar una profunda desigualdad funcional entre las Cámaras (bicameralismo imperfecto o desequilibrado).
La forma de reclutamiento de sus miembros es muy distinta: el Congreso es elegido directamente y por sufragio universal; mientras que el Senado es la Cámara de representación territorial, y sus miembros son elegidos en sus 4/5 partes por un criterio mayoritario corregido y en la 1/5 parte restante por los Parlamentos regionales.

2.3 El Senado como «Cámara de representación territorial»
Este carácter que le atribuye la CE debe ser matizado. En primer lugar, cabe preguntarse cuáles son las colectividades representadas en el Senado. En principio debería ser la entidad territorial que más significativamente representa la nueva distribución territorial del poder del Estado, es decir, las CCAA. Pero de la CE se deduce que no son éstas, sino las provincias. Puesto que cada provincia elige 4 senadores, mientras la representación de las CCAA es mucho más reducida (20% Cámaras). Por ello el principio de representación territorial aparece como una proclamación bastante retórica, cuya traducción efectiva en realidad es mínima.
Incluso podría decirse que la Cámara Alta queda convertida en una dúplica distorsionada de la Baja, ya que:

1. 1) los senadores (con excepción de ese 20%) y los diputados son elegidos en las mismas circunscripciones territoriales (las provincias); y

2. 2) el sistema de representación proporcional del Congreso se ve distorsionado por el carácter minúsculo de muchas circunscripciones, con lo que sus resultados se aproximan al del sistema mayoritario corregido que se utiliza para la elección de los senadores.

La doctrina mayoritaria ha señalado la conveniencia de una evolución federalizante de la Cámara Alta, sobretodo a través de una reforma de la CE. Sin embargo, en la actualidad son muy escasas las competencias reservadas al Senado, por lo que la reforma debería afectar no sólo a la composición del Senado, sino también a sus cometidos. La existencia de una Cámara Alta auténticamente representativa de las CCAA podría contribuir a que nuestro Parlamentos fuera una plataforma de entendimiento y de compromiso.

3. LA COMPOSICIÓN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y DEL SENADO
3.1 La composición del Congreso de los Diputados
El art. 68 CE establece las líneas maestras sobre la configuración del Congreso de los Diputados. Pueden deducirse de este precepto una serie de principios (desarrollados posteriormente por la LOREG):

• -  Tipo de voto: proclamación del sufragio universal, libre, igual, directo y secreto.

• -  Número de diputados: se establece un doble tope numérico: mínimo 300 y máximo 400.

  Actualmente la LOREG ha fijado el número de diputados en 350.

• -  Circunscripción o distrito (es el ámbito territorial que se toma en consideración para el recuento

  de votos): la fijación de la circunscripción provincial.

• -  Número de escaños por provincia: criterio mixto de reparto de escaños: se asigna una

  representación mínima inicial a cada circunscripción, distribuyéndose los restantes escaños en

  proporción a la población de cada provincia.

• -  Sistema electoral: se optó por un sistema de representación proporcional, denominado regla D’Hondt.
  Estos principios implican una limitación para el legislador ordinario, el que a partir de la CE dispone de márgenes de acción bastante reducidos.
  El sistema electoral dibujado en la CE para la elección del Congreso de los Diputados tiende a favorecer a los dos partidos grandes a nivel de todo el Estado (bipartidismo) y a los partidos nacionalistas con una fuerte implantación en su respectiva comunidad autónoma.

  3.2 La composición del Senado
  El Senado está compuesto por dos tipos de miembros: los senadores provinciales, elegidos por los ciudadanos en las circunscripciones provinciales; y los senadores autonómicos o comunitarios, designados por las Asambleas Legislativas de las CCAA.
  ● Senadores provinciales. Cada provincia continental elige 4 senadores, las islas mayores eligen 3 senadores cada una de ellas, las restantes islas o agrupaciones de islas eligen 1, y Ceuta y Melilla eligen cada una de ellas 2 senadores. Con la adopción de la provincia como núcleo básico de las circunscripciones electorales y el señalamiento de un número idéntico de senadores por provincia, la distorsión de la representación poblacional es muy importante, debido a las enormes diferencias demográficas entre unas y otras provincias.
  La CE no precisa el sistema electoral de los senadores provinciales, sino que ha sido la LOREG la que ha desarrollado el sistema de elección de los miembros de la Cámara Alta, optando por un sistema electoral mayoritario, en su modalidad de voto múltiple restringido.
  En cuanto a la duración de su mandato; el Senado es elegido por 4 años, por tanto el mandato de los senadores termina 4 años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
  ● Senadores autonómicos. Vienen a ostentar la representación directa de las CCAA, a las que, por el mero hecho de constituirse les corresponde la designación de un senador, y por cada millón de habitantes de su respectivo territorio, tienen derecho a designar otro senador más. La designación corresponderá a la Asamblea Legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la CA, de acuerdo con lo establecido en los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.
  El TC ha aclarado el sentido del término “designación”: indica que aunque el proceso de acceso de los senadores de las CCAA se haga por elección, presenta el rasgo diferencial de que es una elección de segundo grado, en el seno de las respectivas Asambleas Legislativas, lo cual se lleva de acuerdo con lo establecido en los Estatutos de Autonomía en cada caso.
  El art. 69.5 plantea otras dos cuestiones interpretativas:

· La dualidad de los órganos legitimados para la designación de estos senadores. El precepto alude a la Asamblea Legislativa o, en su defecto al órgano colegiado superior de la CA (esto es, al Gobierno regional). Sin embargo, todas las CCAA tienen hoy su Asamblea Legislativa. A la vista del desarrollo del proceso autonómico, debe interpretarse que esta designación corresponde en todo caso a los Parlamentos regionales.

· La adecuada representación proporcional. Debe ser asegurada por los propios Estatutos de Autonomía. El punto de referencia para la proporcionalidad de la representación es la composición de la propia Cámara electoral.
En cuanto a la duración de su mandato, se pueden seguir dos criterios ambos válidos. Su duración puede ir vinculada a la duración del Senado o a la duración del Parlamento autonómico.

4. EL RÉGIMEN ELECTORAL
4.1 El sistema electoral o régimen electoral
Es el conjunto de normas y principios por los que se rige un proceso electoral. Hay dos tipos:

• -  Proporcionales. Atribuyen escaños a cada circunscripción en proporción aproximada a los votos recibidos por cada partido.

• -  Mayoritarios. Atribuyen escaños solamente a los partidos que obtengan más votos.
  La CE se limita a establecer los principios básicos del régimen electoral. La normativa electoral debe desarrollarse mediante una ley electoral de carácter orgánico; a ello responde la LOREG, que establece unas disposiciones comunes para toda clase de elecciones por sufragio universal, y otras especiales para las demás elecciones (de diputados y senadores, municipales, del Parlamento europeo, etc.).
  Según una resolución del TC, se someten al régimen electoral general: las elecciones de diputados y senadores a Cortes Generales, excepto los senadores autonómicos; las elecciones de los miembros de las corporaciones locales (elecciones municipales); y las elecciones al PE.

  4.2 El procedimiento electoral
  1) La convocatoria de las elecciones a las Cortes Generales, se realizará por parte del Rey mediante Real Decreto que se expide con el referendo del Presidente del Gobierno (excepción art. 99.5 CE). Es un “acto debido” al que no puede negarse el monarca. La convocatoria puede proceder por disolución anticipada de las Cortes o por expiración del mandato de las Cámaras.

  2) La presentación y la proclamación de candidatos. El derecho de presentación de candidatos queda reservado a los partidos políticos y federaciones inscritos en el registro correspondiente, a las coaliciones que se formen para cada elección, y a las agrupaciones de electores que reúnan los requisitos legalmente establecidos. Las candidaturas para la elección del Congreso se presentarán mediante listas cerradas y bloqueadas de candidatos, mientras que las del Senado son abiertas o individuales, lo que significa que pueden votarse a candidatos de diferentes partidos o coaliciones. Las Juntas Electorales Provinciales deben comunicar cualquier irregularidad apreciada en las candidaturas. Pasado el breve plazo previsto para su subsanación las Juntas deben proclamar las candidaturas.

  3) La campaña electoral. Es el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo para la captación de sufragios. Queda reservada a los candidatos de los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores, siendo sólo éstos quienes pueden beneficiarse de las ayudas públicas previstas para la campaña electoral. Las actividades de publicidad electoral se rigen por el principio de contratación en la prensa y en la radio privadas. Sin embargo, la mayor parte de esta actividad publicitaria se lleva a cabo mediante la utilización gratuita de los medios públicos. La campaña tiene una duración de 15 días, terminando a las 00:00 del día anterior a la votación, para garantizar el “día de reflexión”.

  4) La votación. Sus sujetos son los titulares de derecho de sufragio. La LOREG contempla dos modalidades de votación: por personación del elector ante la correspondiente Mesa Electoral o por correspondencia.
  5) El escrutinio y la proclamación de los electos. Es la fase final del procedimiento electoral. El escrutinio se desarrolla en dos momentos sucesivos: primero en las Mesas Electorales y tres días después se procede al escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripción. Finalmente, las Juntas Provinciales proceden a la proclamación de los electos y a la expedición de las credenciales correspondientes.

  4.3 El sistema electoral en el Congreso de los Diputados
  - Número total de diputados. La CE ha fijado un número mínimo de 300 y máximo de 400. La LOREG ha optado por 350 Diputados. Sin embargo, cuanto menor es el número menos proporcional será el sistema electoral.

- La circunscripción. Es la provincia. El art. 68.2 CE regula la distribución de los diputados entre las circunscripciones provinciales, o sea, el tamaño de la circunscripción. Asigna una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuye los demás en proporción a la población. La LOREG atribuye a cada provincia un mínimo inicial de 2 diputados (excepto Ceuta y Melilla). El resto se distribuirán entre las provincias en proporción a su población.

- La concreción de la fórmula electoral. El art. 68.3 CE exige que la elección del Congreso de los Diputados se realice atendiendo a criterios de representación proporcional, sin concreción de la fórmula electoral (gran variedad). Pretende asegurar a cada partido o grupo de opinión una representación sensiblemente ajustada a su importancia real. La LOREG ha optado por la fórmula electoral llamada regla D’Hondt, mediante la cual, la atribución de escaños se realiza conforme a las siguientes reglas:

· No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido al menos el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción. Votos válidos = votos otorgados + votos en blanco (los nulos no).
· Se ordena de mayor a menor los votos obtenidos por las restantes candidaturas.
· Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción.

· Se ordenan los cocientes de mayor a menor, atribuyéndose los escaños a las candidaturas por el lugar que

ocupan en dicha clasificación (encontramos un ejemplo práctico de esta fórmula en la pág. 11 del tema).
- Determinación de la «barrera legal». La LOREG establece que no se tendrán en cuenta aquellas candidaturas que no obtuvieren al menos el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción. En las elecciones municipales y en las del Parlamento balear se exige al menos, un 5%. En las del PE no hay porcentaje mínimo.

4.4 El sistema electoral del Senado (para los senadores provinciales)
- Determinación de las circunscripciones. La LOREG, siguiendo la CE, tomó como base para la elección de los senadores a la provincia, excepto las provincias insulares, en las que cada isla o agrupación de islas constituye una circunscripción propia. Ceuta y Melilla operan como circunscripciones diferentes. Todo ello al margen de los llamados senadores autonómicos.
- Sistema electoral mayoritario. La CE se limita a proclamar el derecho de sufragio universal. La LOREG establece un sistema mayoritario, en su modalidad de voto múltiple restringido. Por tanto, los electores votan a personas individuales, no a partidos políticos, siendo posible que un elector vote a candidatos de distintos partidos políticos, pues todos figuran en la misma papeleta. Son proclamados en cada circunscripción aquellos candidatos que obtienen el mayor número individual de votos.

En cuanto al voto limitado, la LOREG prevé que los electores puedan dar su voto a un máximo de 3 candidatos en las circunscripciones provinciales, 2 en las islas mayores, Ceuta y Melilla, y 1 en las restantes circunscripciones insulares. Esta es una medida para garantizar la participación de más de un partido, ya que como regla general el elector ha de votar un candidato menos del número total de los que se han de elegir en la circunscripción.

Conforme a la LO 8/2010, cada candidatura al Senado debe incluir dos candidatos suplentes.

4.5 La operatividad real del sistema de elección de las Cámaras
Los efectos que produce el Derecho electoral configurado en nuestro sistema:
● En el Congreso: 1) Sobre-representa de modo muy notable al partido triunfador en las elecciones. 2) Prima la concentración de voto y sanciona la dispersión del mismo. 3) Potencia una especie de bipartidismo, aunque afectado por la presencia de fuerzas políticas nacionalistas.
● En el Senado: Como regla general la formación vencedora en el Congreso suele lograr un triunfo mayor en el Senado, mientras la segunda fuerza política a nivel estatal se ve algo perjudicada. La presencia de fuerzas nacionalistas es similar a la del Congreso.
Esta delimitación constitucional origina desequilibrios representativos. Sobretodo en el Senado, donde la distribución de escaños se hace ignorando el criterio de población. Pero también en el Congreso, donde hay una sobre-representación de las circunscripciones rurales y una sub-representación de las urbanas, a la vez que prima la concentración de voto y sanciona la dispersión del mismo.