Coacción Administrativa Directa: Concepto, Supuestos y Límites

1.4. Coacción Administrativa Directa

I. Concepto y Características

1. Concepto

La coacción administrativa directa implica el uso de la fuerza por parte de la Administración en una situación de hecho contraria al orden, sin un acto administrativo previo. Autores como O. Mayer, E. García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández comparten esta concepción. Ejemplos:

• Defensa policial ante ataques inminentes a bienes públicos.
• Carga policial frente a un tumulto para evitar ilícitos penales o infracciones administrativas.
• Acción administrativa inmediata en estado de necesidad.

2. Diferencias con la Coacción Indirecta

A diferencia de la coacción indirecta, propia de la ejecución forzosa de actos administrativos (estudiada en la autotutela administrativa), la coacción directa no ejecuta un acto declarativo previo incumplido.

a) Existe una decisión administrativa previa ("orden de ejecución"), no un "título ejecutivo" previo incumplido.

b) La decisión previa es la "orden de puesta en aplicación la fuerza".

c) Se manifiesta en un acto administrativo tácito o implícito, evidenciado por "facta concludentia".

d) La impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa está contemplada en la Ley 29/1998, que abarca la actividad administrativa en general.

3. Ausencia de Procedimiento Administrativo Previo

La "orden de aplicación de la fuerza" se dicta sin procedimiento administrativo previo, de forma instantánea y verbal.

4. Competencia

La competencia recae en:

• Autoridades y órganos competentes en seguridad ciudadana (art. 5 Ley Orgánica 4/2015).
• Agentes en contacto directo con las circunstancias.

5. Normativa

No existe una normativa general, sino regulaciones específicas para: a) defensa inmediata de bienes públicos; b) evitar la comisión de actos tipificados penalmente o infracciones administrativas; c) actuaciones en estado de necesidad.

II. Supuestos de Coacción Administrativa Directa

A) Defensa Inmediata de Bienes Públicos

1. Para repeler ataques inmediatos contra bienes públicos, los agentes de seguridad pueden:

a) Garantizar la pacífica utilización de bienes de dominio público (art. 3.f Ley Orgánica 4/2015).

b) Entrar en edificios públicos en situaciones de extrema necesidad y daños inminentes (sin consentimiento previo).

2. La "recuperación de oficio de bienes públicos" (Ley 33/2003) se considera un procedimiento administrativo declarativo, no coacción directa. Sin embargo, el art. 42 prevé "medidas provisionales", incluso anteriores a la iniciación del procedimiento, ante "peligro inminente para la pérdida o deterioro del bien".

B) Evitar la Comisión de Actos Tipificados Penalmente o Infracciones Administrativas

1. La Ley Orgánica 4/2015 (arts. 3.h y 14) habilita a las fuerzas de seguridad para este fin.

2. Su actuación debe ser preventiva o de repulsión inmediata, no represiva. Deben preparar la intervención del juez penal o las autoridades administrativas sancionadoras.

3. El uso de armas contra personas:

a) Es la medida más grave, con efectos irreparables.

b) La Ley Orgánica 2/1986 (art. 5.2) permite su uso en caso de riesgo grave para la vida o integridad física, o para la seguridad ciudadana, con criterios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad.

c) El Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 2) admite el uso de la fuerza "absolutamente necesario" en defensa propia, detención, impedir evasión o reprimir revueltas.

d) El Código Penal (art. 20.7) exime de responsabilidad penal el uso de la fuerza "ineludible, necesario, proporcionado e imprescindible".

e) La jurisprudencia contencioso-administrativa admite el uso de armas solo en situaciones de "peligro o riesgo real" superable únicamente mediante su uso.

C) Actuación en Estado de Necesidad

1. Existen estados de necesidad formalmente declarados (art. 116 CE, Ley Orgánica 4/1981) y no declarados:

a) Art. 21.1.m Ley 7/1985: "catástrofe o infortunios públicos". El alcalde puede adoptar "medidas necesarias y adecuadas".

b) Art. 120 LEF de 1954: "graves razones de orden o seguridad públicos, epidemias, inundaciones". Las autoridades pueden adoptar medidas que afecten a bienes de particulares.

c) Art. 7bis.3 Ley 17/2015: requisa temporal de bienes, intervención u ocupación transitoria, suspensión de actividades, con derecho a indemnización.

2. Estas habilitaciones implican:

• Alteración del orden de competencias.
• Prescindir del procedimiento ordinario.
• Ampliación de poderes administrativos.

3. Las medidas pueden conllevar:

a) Suspensión de derechos fundamentales (art. 55.1 CE).

b) Medidas coactivas sobre personas (prohibiciones, detenciones, desalojos, vacunaciones, prestaciones personales) y cosas.

III. Límites

1. Límites externos en las normas reguladoras (ej. art. 116 CE).

2. Respeto a la dignidad de la persona y derechos reconocidos en la Constitución (salvo suspensión en estados de excepción y sitio - art. 55.1 CE).

3. Principio de proporcionalidad (Ley Orgánica 2/1986, art. 5.2.d; Ley 7/1985, art. 21.1.m; Ley 17/2015, art. 7bis.5; art. 55.2 CE).

4. Carácter transitorio, cesando al desaparecer las circunstancias legitimadoras (Ley 17/2015; Ley 7/1985).

5. Indemnización expropiatoria o por responsabilidad patrimonial (art. 106 CE, art. 32 y ss. Ley 40/2015).

IV. Control

1. Control judicial contencioso-administrativo: límites legales, distribución de competencias, circunstancias legitimadoras.

2. Control judicial penal: "utilización injustificada o abusiva" de facultades (art. 55.2 CE).

3. Control judicial civil: actuaciones que puedan calificarse como "vía de hecho".