Características potestad reglamentaria

CAPÍTULO V: EL REGLAMENTO

II. LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Las entidades locales, carecen de potestad legislativa, por lo que, cuando necesitan dictar normas para sus fines, sólo pueden dictarlas de rango reglamentario.

Todo el poder de dictar normas jurídicas corresponde al Parlamento. Parlamento, órgano directamente representativo de la voluntad popular y, por tanto, la supremacía absoluta de la ley.
La reserva excluye,  la soberanía de la ley, ya que el legislador no es libre para apoderar al reglamento en estos casos, al menos para que regule la totalidad o los aspectos esenciales de las materias reservadas.

Evitar una proliferación excesiva de reglamentos así lo demanda un elemental principio de seguridad jurídica.

En la elaboración de los reglamentos deben aplicarse los principios de transparencia y participación. Las intenciones del titular de la potestad reglamentaria se conozcan desde un principio y en el que todos los sujetos interesados tengan la oportunidad de intervenir exponiendo sus alegaciones y sugerencias.

Vincula el ejercicio de estos poderes a los principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad de lo no favorable, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad

EL REGLAMENTO Y OTRAS FIGURAS JURÍDICAS

2. Circulares e instrucciones internas:

Reglas de servicio de contenido general que los titulares de los órganos administrativos pueden dirigir a sus inferiores jerárquicos para ordenar su actuación.

Tienen eficacia meramente ad intra de la organización administrativa, se dirigen a los inferiores jerárquicos y no a los ciudadanos, aunque de manera indirecta puedan afecta las relaciones que la Administración mantiene con los particulares. Tampoco ordenan jurídicamente las relaciones internas entre los órganos administrativos entre la Administración y el personal a su servicio. Se trata sólo de directrices para guiar el funcionamiento interno de los servicios.

Hay disposiciones que se denominan circulares o instrucciones, pero que sí tienen eficacia directa ad extra. Tal es el caso de las circulares del Banco de España dirigidas a las entidades financieras en estos casos estamos ante verdaderos reglamentos, cuando contienen disposiciones de carácter general.

La jurisprudencia admite la impugnación como verdaderas normas jurídicas de circulares o instrucciones que limiten derechos de sus destinatarios o que vulneren el orden constitucional de competencia.

El incumplimiento de dichas instrucciones por los funcionarios a los que van dirigidas no determina de por sí la invalidez de las decisiones o actos administrativos que tales funcionarios dicten sin observarlas. Un incumplimiento singular e injustificado de las instrucciones recibidas puede ser alegado por el ciudadano que lo padece como una in-fracción del principio de igualdad, si se le ha dispensado un trato discriminatorio, en su caso, del de segundad jurídica o del de confianza legítima, por no haber- atenido la Administración a sus propios actos.

3.- Planes y programas

La planificación es el instrumento de una Administración dinámica,  que se anticipa a los acontecimientos. Es un medio de racionalización de esa actividad. Se basa en un análisis previo de la situación que se quiere ordenar o

modificar, fija unos objetivos con un horizonte temporal determinado, prevé los medios necesarios para alcanzarlos, entre ellos en su caso los de carácter estrictamente normativo, y ordena las acciones concretas y pasos a seguir.

Algunos son simplemente programas de objetivos de las distintas unidades administrativas, que carecen de toda sustancia normativa. Otros son planes plurianuales de actividad de diferentes ramos de la Administración pública (los planes de infraestructuras).

4. Pactos, acuerdos, convenios (no reglamentos)

Cuando la Administración firma pactos y acuerdos con los sindicatos en el marco de la negociación colectiva de los funcionarios públicos. Tales pactos y acuerdos regulan las condiciones de empleo de los funcionarios públicos en determinados aspectos, a la manera de un convenio colectivo. Tienen eficacia normativa, y pueden modificar o derogar normas reglamentarias anteriores, sin perjuicio de que esa modificación o derogación expresa se produzca, a efectos formales, con posterioridad

Pueden tener contenido y eficacia semejantes a la de una norma jurídica los convenios entre Administraciones públicas, que pueden crear incluso una organización específica para su gestión y tener vigencia indefinida. Por consiguiente, tienen un régimen propio y distinto de elaboración y aprobación, de validez y de eficacia.

5. Otros instrumentos

Algunos son instrumentos propios de la organización administrativa. Es el caso de las relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones públicas, mediante las que se realiza la ordenación de su personal y se determinan los requisitos necesarios para el desempeño de cada puesto de trabajo y las carácterísticas esenciales de los mismos. Pueden ser impugnadas en los mismos términos que un reglamento. Sin embargo, no pueden considerarse reglamentos

Otros instrumentos obedecen a las necesidades del progreso técnico y a la demanda social de seguridad y calidad industrial. Son las llamadas normas técnicas que elabora un organismo reconocido a nivel nacional, europeo o internacional - AENOR en España — para determinar las carácterísticas de un producto o servicio que reflejen estándares o niveles de calidad y seguridad normalizados. Un reglamento puede asumir como propia una norma técnica, remitíéndose a ella e imponiendo su cumplimiento obligado, en cuyo caso la norma técnica alcanza naturaleza propiamente reglamentaria

CLASES DE REGLAMENTOS

2. Reglamentos de organización

Todos los reglamentos, su infracción puede ser alegada ante los órganos judiciales por cualquier sujeto interesado y que han de ser anulados por ellos si son contrarios a al derecho. Además, dichas infracciones pueden producir efectos jurídicos en las relaciones entre la Administración y los particulares, aparte de entre unas y otras Administraciones, pues pueden determinar la invalidez de decisiones administrativas por vicio de incompetencia, incumplimiento de tramites necesarios u otras causas.

El Tribunal Constitucional considera que las competencias autonómicas de ejecución de la legislación del Estado comprenden siempre la potestad reglamentaria referid a los aspectos organizativos de los servicios, aunque las Comunidades Autónomas carezcan de competencias legislativas o de desarrollo legislativo en las mismas materias  A estos efectos el Tribunal adopta una concepción amplia del concepto de reglamentos de organización, que «todo lo más alcanzan a normar las relaciones entre la Administración con los administrados en la medida en que ello es

instrumentalmente necesario por integrarse éstos de una u otra forma en la organización administrativa, pero no los derechos y obligaciones de éstos en aspectos básicos o con carácter general».

En el ámbito organizativo, se admite con naturalidad el reglamento independiente.
Los reglamentos de organización presentan peculiaridades en cuanto a la competencia para dictarlos, pues regularmente se admite que éste es el ámbito propio de la potestad reglamentaria reconocida por leyes generales a favor de los Ministros  e inclusive de órganos inferiores o de organismos y entidades públicas Lo mismo puede aplicarse en el ámbito de las Comunidades Autónomas.

En cuanto a la Administración lo-cal, la peculiaridad del reglamento orgánico, así identificado por la ley  es que ha de aprobarse por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación

Se aplican a los reglamentos de organización reglas especiales de elaboración, no requieren ser informados por el Consejo de Estado y tampoco se someten a trámites de audiencia a los ciudadanos

3. Reglamentos estatales, autonómicos y locales

En atención a la Administración que los dicta.

a) reglamentos de las Comunidades Autónomas son escasas pues los Estatutos de Autonomía atribuyen al respectivo Gobierno la potestad reglamentaria. Se subordinan a las leyes, sean del Estado o de la propia Comunidad Autónoma, según el reparto constitucional de competencias.

Cuando desarrollan legislación básica del Estado, en virtud de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo, no tienen con esa legislación básica la misma relación que los reglamentos estatales. El margen de decisión propio del titular de la potestad reglamentaria es mayor que el que tiene el Gobierno estatal cuando dicta un reglamento ejecutivo o el propio Gobierno de la Comunidad Autónoma al reglamentar una ley autonómica. En tales casos la función del reglamento no es la de completar, detallar o precisar una regulación legal, sino que implica el ejercicio de la competencia autonómica sobre lo que no es básico. Se trata, sino de normas mediante las que las Comunidades Autónomas ejercitan sus propias opciones políticas, siempre en el marco de la legislación estatal básica.

b) Reglamentos locales, reciben otras denominaciones además de la de reglamentos, reglamentos orgánicos, bandos. Estos últimos, por cierto, competencia del Alcalde Las relaciones de estos reglamentos locales con la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas no es propiamente de jerarquía, ya que responden al ejercicio de potestades autónomas de las entidades locales  y que se ejercen en el ámbito de sus propias competencias. Los reglamentos locales se subordinan en principio a ellas, si bien cuando una ley vulnere la autonomía local puede ser declarada nula a través de alguno de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad de las leyes o en virtud de un conflicto en defensa de la autonomía local

La legislación estatal y autonómica debe respetar el ámbito propio de la autonomía local, lo que significa que en ocasiones ha de remitir se remite para su desarrollo a reglamentos locales.

Las leyes y reglamentos del Estado y de las Comunidades Autónomas dictados en el ámbito de sus respectivas competencias constituyen límites de la potestad reglamentaria local. En otras materias particularmente la creación de nuevos servicios públicos, los entes locales pueden ejercer por su propia iniciativa la potestad reglamentaria que les confiere la Ley, conforme a la Constitución.
Las ordenanzas locales tienen una vinculación negativa a la ley,  en el ámbito de su competencia, pueden regular lo que la ley no establezca o lo que no contradiga o vulnere una norma con rango de ley.

4. Normas de otros organismos y entidades públicas

Caso de las Universidades  y de los Colegios Profesionales, por cuanto la titularidad de ciertos poderes de reglamentación es consustancial a la autonomía de las primeras  y al reconocimiento constitucional de los segundos.

Autoridades independientes con funciones reguladoras (Banco de España, Comisión Nacional del Mercado, Comisión Nacional de la Energía, Comisión Nacional del Mercado de Telecomunicaciones), que pueden dictar normas reglamentarias de regulación  de  actividades privadas en garantía de la ordenación de los mercados que tienen atribuidas.

Todas estas  normas reglamentarias, cualquiera que sea su contenido y denominación están subordinadas a la norma, generalmente de rango legal que crea y dota de competencias a las entidades que las aprueban. También están subordinadas a las demás leyes y reglamentos de general aplicación.

V.-  el reglamento como norma jurídica

2. RELACIONES CON LA LEY

A) La subordinación plena a la ley

La ley puede en cualquier caso derogar, modificar o privar de efecto temporal a un reglamento. El legislador estatal, como el autonómico, en el marco de su respectiva competencia, tiene libertad absoluta para ocupar cualquier campo normativo y, en su caso, para regular por ley lo que hasta un determinado momento puede haber sido regulado por reglamento.

B) La reserva de ley

El legislador está obligado constitucionalmente  a regular  por ley determinadas materias. Es lo que denominamos reserva de ley. En estos supuestos, el titular de la potestad reglamentaria tiene en principio venida toda intervención normativa, incluso en ausencia de norma con rango de ley salvo que el propio legislador le autorice o habilite para ello.

No quiere decir que en las materias reservadas a la ley no sea posible ninguna intervención del reglamento.  Remisión normativa tiene sus límites materiales, pues es la ley la que debe regular la materia por sí misma con un criterio legal discernible y no puede hacer posible una regulación reglamentaria independiente de referencias legales y no claramente complementaria de la ley, ya que ello supondría una degradación de la reserva de ley.

En el ámbito material reservado a la ley no cabe el reglamento independiente.  Por el contrario, la ley debe contener su propia regulación sustantiva y el reglamento sólo puede constituir un complemento indispensable de la regulación legal, por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las leyes.

Las materias reservadas a la ley son todas aquellas y sólo aquellas que la Constitución y los Estatutos de Autonomía señalán Se incluye los derechos y libertades reconocidos en el capítulo II del Título I de la Constitución, lo que comprende el conjunto de las relaciones que afectan a la libertad y a los derechos patrimoniales de los ciudadanos, entre otras cosas. La organización administrativa y a las relaciones domésticas o internas de la Administración (régimen de los funcionarios públicos, participación de los ciudadanos en la Administración) cubiertas por la reserva de ley.

La reserva es prácticamente absoluta en materia penal, en materia tributaria o de sanciones administrativas. En el ámbito organizativo, las reservas son mucho más livianas.

C) La colaboración del reglamento con la ley

Reglamento colabore con la ley para la regulación de cada materia o sector de actividad.

Lo normal es, que sea la propia ley la que se remita al reglamento para completar o desarrollar su propia regulación. Esta remisión,  es necesaria en materias reservadas a la ley, pues supone al mismo tiempo una habilitación o autorización al órgano de gobierno o administrativo para regular aspectos de materias que en principio le están vedadas.

La ley puede contener su propia regulación sustantiva, Cabe también distinguir en que la remisión se realiza mediante una cláusula general, del estilo «sea autoriza al Gobierno a adoptar las disposiciones necesarias para la ejecución de esta ley»; y aquellos otros en que la remisión normativa es más específica, se limita a aspectos concretos de la propia regulación legal e incluye, en su caso, condiciones, límites, plazos o criterios para guiar el ejercicio de la potestad reglamentaria.

En materias reservadas no es aceptable la remisión en blanco al reglamento e incluso pueden cuestionarse desde el punto de vista de la constitucionalidad de la ley otros reenvíos muy amplios o incondicionados, en la medida en que supongan un incumplimiento del deber del legislador de establecer una regulación sustantiva propia. La validez de estas fórmulas depende de la extensión que se dé a cada reserva de ley, que no es la misma en todos los casos.

D) La deslegalización

Una ley puede establecer también que una materia, hasta entonces reguladas por normas con rango de ley, pase a regularse en adelante mediante reglamentos. El reglamento podrá en estos casos y sólo en ellos derogar, modificar o sustituir preceptos con rango legal, que en virtud de la decisión deslegalizadora han perdido uno de los atributos de la ley, esto es, su inmunidad o inderogabilidad por normas de inferior rango. Como es obvio, no cabe esta deslegalización en materias reservadas a la ley.

3. Competencia y jerarquía reglamentaria

El reglamento como norma jurídica debe observar los principios de competencia y la jerarquía normativa

La competencia de los diferentes Gobiernos y Administraciones viene delimitada por razón de la materia por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y por las leyes. Pero la competencia se especifica y debe respetarse también en el seno de cada Administración, entre órganos situados en el mismo nivel jerárquico

La jerarquía normativa se da entre reglamentos dictados por órganos de una misma Administración entre los que existe una relación jerárquica o de subordinación.

VI. TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

1.- En la administración del estado

los reglamentos se ajustaran a la siguiente jerarquía; 1. Disposiciones aprobadas por real decreto del presidente del gobierno o del consejo de ministros. 2. Disposiciones aprobadas por orden ministerial. También se encuentran  reglamentos aprobados por órganos inferiores en la jerarquía administrativa (secretaria del estado, secretaria general) que suelen publicarse como resoluciones, como instrucciones o circulares

2. En las Comunidades Autónomas

El esquema es el mismo. Aunque no todos los Estatutos atribuyen expresamente la potestad reglamentaria al Gobierno respectivo las leyes reguladoras de los Gobiernos y Administraciones de cada Comunidad se refieren a los

reglamentos del Gobierno  bajo la forma de decreto, y reconocen a las Consejerías también facultades reglamentarias, bajo la forma de orden, si bien no con las precisiones contenidas en la LOFAGE.

Dicha potestad reglamentaria no sólo se aplica a la ejecución y desarrollo de las leyes de la propia Comunidad Autónoma también de leyes del Estado, cuando la Comunidad Autónoma tiene competencia material para ello.

3. En la Administración local

No puede el Alcalde regular por bando disposiciones generales que deben figurar en una ordenanza o reglamento, los bandos, «se limitan a recordar la existencia de leyes y reglamentos, o que tienen por objeto cuestiones de tono menor o de mero carácter instrumental, o el de fijar el lugar en que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones»  La competencia del Pleno para aprobar reglamentos y ordenanzas es indelegable en otros órganos

4. En otros organismos, entidades públicas y autoridades independientes

En cuanto a los demás organismos y entidades públicas dotados de potestad reglamentaria, es raro que se atribuya a órganos distintos de los superiores de cada entidad y que exista en su seno una jerarquía normativa, aunque puede darse y se da en materias de organización interna (los Estatutos de las Universidades)

VIL EL CONTENIDO DEL REGLAMENTO

1: La potestad reglamentaria como potestad discrecional

la ley puede disponer que dicha intervención se realice a través de normas Reposiciones de carácter general, como a través de planes, de decisiones singulares o actos administrativos, de contratos o convenios o mediante actuaciones materiales de prestación de servicios, o bien combinando unas y otras formas de acción administrativa. El reglamento está sometido  de validez y de eficacia de Derecho administrativo. Una decisión que puede tener efectos directos por sí misma en la vida de los ciudadanos (por ejemplo, el reglamento que establece los horarios de cierre  los establecimientos recreativos) o que puede tener como finalidad regular otras posteriores actuaciones administrativas singulares (por ejemplo, el reglamento que regula requisitos y procedimientos para autorizar la apertura de oficinas de farmacia, que deberá aplicarse en cada procedimiento de autorización).

Desde este punto de vista, la potestad reglamentaria es una potestad discrecional, ya que siempre introduce alguna novedad de regulación no prevista por la ley. La discrecionalidad de que goza el titular de la potestad reglamentaria es, sin embargo, variable en su extensión.

En la medida en que el ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido a límites jurídicos, es controlable por los Tribunales de Justicia. No significa, sin embargo, que las sentencias que anulen disposiciones de carácter general no puedan señalar los criterios o bases jurídicas que han de tenerse en cuenta para subsanar los defectos legales determinantes de la nulidad. Tales indicaciones son lícitas, sin que ello suponga proceder a la redacción de nuevos preceptos.

2. Límites materiales del reglamento

No puede vulnerar lo dispuesto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes las normas de Derecho comunitario o en los tratados internacionales celebrados por España, No puede vulnerar los preceptos de otro reglamento de superior rango. Ni invadir el ámbito de regulación de otra Administración o entidad con potestad reglamentaria autónoma o atribuido expresamente a otro órgano.

No puede desconocer o infringir la resera de ley. No puede regular materias reservadas a la ley, debe respetar los términos este límite depende de la extensión horizontal y vertical de cada reserva de ley. El reglamento debe