Vicios y Límites en la Regulación Administrativa: Aspectos Clave

Vicios de los Reglamentos:

• a) Violación de la jerarquía normativa: implica la obligada subordinación del reglamento a la Constitución, a las leyes y normas con rango de ley.
• b) Violación de la reserva de ley.
• c) Violación de la jerarquía normativa de los reglamentos dentro del mismo ordenamiento jurídico.
• d) Reglamentos que establecen la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
• e) Incompetencia de la entidad o del órgano que lo aprueba.
• f) Violación de los trámites sustanciales del procedimiento que regula su elaboración.

Límites de la Potestad Reglamentaria: Los reglamentos, en cuanto son mandatos jurídicos originarios, no pueden regular las materias a que se refieren con absoluta discrecionalidad. Uno de los principios generales del derecho es la prohibición de la arbitrariedad, art. 9.3.c: la discrecionalidad no supone exención absoluta de los límites, tiene los suyos propios. Constituye límite de los reglamentos la violación del principio de confianza legítima.

Técnicas de Control:

• Inaplicación por los tribunales ordinarios: Cuando un tribunal o juzgado de jurisdicciones distintas a la contencioso-administrativa considera que un reglamento vulnera lo dispuesto en la Constitución, la ley o el principio de jerarquía normativa, no deberá aplicarlo.
• Recurso administrativo indirecto y revisión de oficio: La LPC art. 107.3 dispone que no cabrá recurso en vía administrativa contra los reglamentos. La legislación vigente permite interponer un recurso indirecto contra reglamentos, atacando sus actos de aplicación, pero basándose en que el reglamento que se aplica está viciado de nulidad, lo que supone una impugnación indirecta del reglamento que se aplica.
• Recurso contencioso-administrativo. La cuestión de ilegalidad: El control de los reglamentos ilegales es una de las competencias propias de la jurisdicción contencioso-administrativa. Contra los reglamentos ilegales caben: recurso directo, si recurre directamente el reglamento, una vez publicado y en el plazo de los dos meses siguientes a esta publicación. Recurso indirecto, si recurre el acto de aplicación del reglamento que directamente nos afecta. La nueva ley prevé los efectos erga omnes en el supuesto de que estimando el recurso contencioso el reglamento impugnado llegue a ser anulado en vía de recurso directo como recurso indirecto. El problema de esto es que en los supuestos en que si el tribunal competente para conocer del recurso indirecto planteado contra un acto de aplicación del reglamento, no lo fuera para entender del recurso directo contra este. Para solventar el problema, la ley ha previsto la cuestión de ilegalidad. Debe plantearla el juez o tribunal ante el que se interpuso un recurso indirecto, por ser competente para entender del recurso central acto de aplicación del reglamento, pero que no lo sea para conocer del recurso directo contra dicho reglamento y no puede anularlo si lo considera viciado.
• Recurso de inconstitucionalidad contra reglamentos: El ámbito de competencias natural del TC es solo el del control de la constitucionalidad de las leyes y no de los reglamentos, puesto que estos ya tienen su cauce natural en la jurisdicción contencioso-administrativa. El TC solo debe controlar los vicios de inconstitucionalidad en que pueda incurrir el reglamento; pero no cualquier otro vicio que conculque la legalidad ordinaria, lo que corresponde a los tribunales contencioso-administrativos.

Otras Fuentes del Ordenamiento Administrativo:

• Principios generales del derecho: Los principios generales explican y justifican las reglas jurídicas y permiten dar sentido al funcionamiento del sistema jurídico, expresando siempre un valor jurídico de la comunidad (art. 9.c). Constituyen la norma a aplicar en defecto de otras normas administrativas. Esta aplicación tiene preferencia respecto de otras normas del derecho privado, puesto que el derecho administrativo constituye un ordenamiento y no meras normas especiales integrables en sus lagunas por las normas del código.
• Principios generales del derecho constitucionalizados: Están en directa relación con los valores superiores del ordenamiento jurídico que también consagra la Constitución. Art. 1.c: libertad, justicia, igualdad y pluralismo político. La Constitución sanciona los siguientes principios:
  • Principio de supremacía material de la Constitución.
  • Principio de legalidad.
  • Principio de jerarquía normativa y principio de publicidad de las normas.
  • Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables.
  • Principio de seguridad jurídica: relación de confianza del ciudadano en el normal funcionamiento de las instituciones públicas.
  • Principio de responsabilidad.
  • Principio de prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos.
  • Principio de igualdad: es un valor preeminente en el ordenamiento jurídico español frente al legislador, prohibiendo la discriminación en el tratamiento normativo de situaciones iguales; y frente a los demás poderes públicos, prohibiendo en la aplicación de la norma, ya sea por la administración o por los tribunales.
  • Principio de objetividad de la aplicación.

La Costumbre: Tiene un papel limitado en el derecho administrativo, puesto que el sujeto principal de este ordenamiento, la administración, no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legales. La costumbre tiene en el derecho administrativo un papel muy sectorizado.

El Precedente: No puede considerarse costumbre. No obliga por sí mismo a la administración a actuar siempre de igual modo. Debe actuar conforme a la norma que aplique porque si no su actuación sería ilegal. Cuando la norma permite un margen de discrecionalidad a la administración para aplicar la norma en varios sentidos, la discriminación singular a un administrado, aplicándole otra interpretación diversa a la usual, podría dar lugar a su invalidez, en base al principio de igualdad y a la prohibición de la arbitrariedad administrativa.

6. La Supremacía Jurídica de la Administración:

• El principio de legalidad: Se establece que la administración está ineludiblemente sometida a la ley, sin poder iniciar actuación alguna que no le esté previamente atribuida por la ley. La administración viene a ser el exactor ejecutor de la ley y se coloca en una clara posición subordinada respecto del poder legislativo, que crea la ley. La doctrina francesa reconvierte el término ley en el concepto de bloque de legalidad y el principio de legalidad solo significaba que esta no podía iniciar ninguna actuación sin que una norma previa le atribuyera poder de actuar; pero esa norma ya no era solo la ley, sino también los reglamentos. Sin embargo, esta subordinación a la norma mantiene dos posturas: 1ª la administración solo tiene una vinculación negativa, una vinculación negativa que la sitúa en este sentido en un plano similar al de los particulares. 2ª vinculación positiva defendiendo que la administración solo puede actuar en base a una norma previa que se lo autorice y con vinculación finalista a la ley y al derecho. El principio de legalidad (art. 9.3.c) que le atribuye la doctrina de la vinculación positiva. Estas expresiones implican que la administración debe basar su acción en el ordenamiento jurídico, y no meramente en la ley.

Las Potestades Administrativas / Clases de Potestades:

• x su contenido: Potestad reglamentaria, la de mayor relieve; potestad de planificación que se engloba en la anterior; potestad organizatoria; tributaria; sancionadora; expropiatoria; de ejecución forzosa; de coerción; de investigación; etc.
• x su incidencia en el ordenamiento jurídico: Innovativas: reglamentos por los que se aprueban, modifican o derogan las normas administrativas. No innovativas: las de autotutela que definen la posición jurídica de la administración frente a la acción de control sobre los tribunales, configuran un principio de autotutela. Implican que la administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar sus propias situaciones jurídicas. Certificaciones que se limitan a dar constancia de un derecho jurídico ya producido y actos confirmatorios que se limitan a reproducir actos anteriores.
• x el grado de disponibilidad que incide en la esfera jurídica de los ciudadanos: De supremacía general: el administrado tiene frente a la administración todas las garantías plenas que se deducen del marco de derechos que le otorgan la Constitución y las leyes. De supremacía especial: el administrado se encuentra frente a la administración en una situación de especial dependencia, que permite a la administración unos títulos de intervención amplios en su esfera jurídica. El TC ha admitido que la distinción entre relaciones de sujeto general y especial es imprecisa, y la administración tiene atribuidas potestades de especial intensidad sobre los afectados. Las relaciones especiales de sujeto constituyen un espacio jurídico doctrinalmente discutido cuya existencia es aceptada mayoritariamente.
• x la forma de atribución de la potestad: expresas o implícitas: según figura de forma explícita en la norma, o se deducen implícitamente de los fines que dicha norma atribuye de forma expresa a la administración.
• Específicas y x cláusulas generales: las primeras son potestades que delimitan muy precisamente los objetivos para los que se otorgan; si la atribución contiene cláusulas generales, los poderes de la administración abarcarán una amplia serie de cometidos.
• Regladas y discrecionales: son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad. Son discrecionales las que permiten en su aplicación un cierto margen de apreciación valorativa a la administración en su ejercicio.

Los Privilegios de la Administración:

• Ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos: son los privilegios más importantes reconocidos a la administración. Una vez dictado un acto administrativo, que es una decisión unilateral de la administración, se presume válido y es inmediatamente ejecutivo, despliega de inmediato sus efectos y es de obligada cumplimiento para la administración afectada, sin necesidad de que sea declarada su previa validez por los tribunales. La única excepción a la ejecutividad inmediata son las resoluciones sancionadoras, que solo son ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa. La ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la administración puede ejecutar por sus propios medios, sin acudir a los tribunales, los actos dictados ya que no sean voluntariamente cumplidos por su destinatario. La ejecutividad y la ejecutoriedad se integran en el principio que García denomina de autotutela.
• Las relaciones con sus bienes: en relación con sus bienes, privilegios: deslinde y recuperación de oficio de los bienes de su titularidad de que fuera despojada, si bien en su caso solo dentro del plazo de un año si los bienes son de naturaleza patrimonial. La inembargabilidad de sus bienes y derechos solo alcanza a los bienes de dominio público y comunales, pero no a los demás. El desahucio administrativo, supone la posibilidad de desahuciar a los ocupantes sin título válido o extinguido.
• Privilegios de carácter económico:
  • Preferencia al cobro de créditos de ayuda pública y prohibición de compensación de créditos con las deudas de la administración.
  • Privilegio de solvencia, implica la obligación de pagar la deuda antes de interponer el recurso que proceda. La finalidad recaudatoria de esta regla implica una reducción de los medios ejecutivos de la administración, que desnaturaliza el ejercicio de la función jurisdiccional, ya que el derecho sustantivo y el procesal son dos realidades inscindibles, apartándose así los foros procesales concretados con los pertinentes materiales deducidos en juicio.
• Privilegios de carácter procesal:
  • Necesidad de interponer un previo recurso ante la propia administración, que será quien lo resuelva, antes de acudir a los tribunales, cuando se impugne un acto de la administración.
  • Imposibilidad de interponer incidentes contra la actuación formalmente correcta de la administración.
  • Ejercicio de acción por la propia administración en los procesos contencioso-administrativos.

4. El Reglamento: Son las normas que aprueban el gobierno y la administración. Es una norma que incorpora la voluntad del gobierno o de las administraciones de carácter representativo. Tienen un valor subordinado a la Constitución, a las leyes y normas con valor de ley. Son una manifestación del principio de autonomía que se reconoce a las administraciones. Las corporaciones representativas de simples intereses corporativos constituyen una manifestación del pluralismo jurídico. Las relaciones con estos ordenamientos son ordinamentales que se articulan conforme a la Constitución, los estatutos de autonomía y las leyes de cabecera de los demás ordenamientos. Algunos constituyen a las entidades locales capacidad para dictar leyes subordinadas.

Potestad Reglamentaria: La actividad de la administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. En España se contiene en el art. 97.c y se le atribuye a la administración pública. Tiene atribución de la administración del estado: al gobierno y a la administración. La potestad reglamentaria ad extra se va a reconocer también como las entidades locales territoriales que son administraciones que incorporan la nota representativa política en la composición de sus órganos dirigentes. El reconocimiento constitucional de la autonomía que se establece en favor de entidades públicas que no tienen naturaleza de entidad territorial, solo supuestos de las corporaciones representativas de intereses profesionales o económicos. La atribución de potestades reglamentarias deriva de la Constitución y las leyes también pueden atribuir las concretas a las administraciones.

Reglamentos y Actos No Normativos: El reglamento se diferencia de los actos administrativos en que tienen uno o varios destinatarios concretos, a los que se notifica el acto y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento. Los actos generales no normativos tienen como destinatarios a una pluralidad de sujetos; se publican en el BOE o en la prensa (no son reglamentos). No tienen naturaleza normativa y no son reglamentos las instrucciones y órdenes de servicio que ejercen la potestad de dirección por los órganos superiores respecto de los inferiores de la organización administrativa, pero no obligan a las administraciones. Tampoco se aplicará el tribunal y su incumplimiento no afecta a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos obligados a cumplirla. No podrán ser objeto de recurso salvo por los funcionarios.

Las Circulars Normativas: Con anterioridad a la LPC se definían como instrucciones generales y órdenes de servicio. Innovan el ordenamiento jurídico, sin obligación de cumplimiento y tienen régimen de impugnación que corresponde a cualquier orden. Para diferenciarlas de otras se atiende a la naturaleza de su contenido. Tras la LPC se denomina a los reglamentos que no encajan en las denominaciones de derecho u orden, en las administraciones estatal y autonómica. Están sujetos al mismo régimen jurídico que los reglamentos, pero no siguen el procedimiento para su aprobación. También tienen naturaleza normativa las circulares dictadas en el seno de las relaciones especiales de sujeto, aunque su obligatoriedad solo alcanza a los sujetos integrados en tales relaciones especiales. Tienen efectos frente a los particulares que operan en el sector, y se publican en el BOE, y tienen previsto su procedimiento de aprobación y el órgano competente para aprobarlas en los estatutos o leyes de creación de dichas entidades.

Relaciones Intraordinamentales entre la Ley y el Reglamento:

• Reglamentos Ejecutivos: Aquellos que desarrollan las disposiciones de una ley por atribución expresa de la potestad reglamentaria en la propia ley a desarrollar; pueden ser dictados incluso en materias reservadas a la ley, que a su vez son reguladas por la ley que el reglamento desarrolla. El reglamento ejecutivo es una simple norma reglamentaria y tiene rango inferior a las leyes. Tienen una coincidencia material de contenido con la ley que desarrollan y deben limitarse a completar cuestiones de detalle, que no entren en contradicción con la ley que desarrollan. Su regulación institucional se limita a complementar lo establecido a nivel más amplio por la ley. Deben respetar el contenido de lo dispuesto en la ley; de lo contrario incurren en el vicio de nulidad de pleno derecho.
• Reglamentos Independientes: Regulan materias no incluidas en la reserva de ley. En materia de reserva de ley, solo esta puede abrir la capacidad normativa de otros poderes públicos, y una vez dictada una ley, el reglamento debe limitarse a establecer un complemento indispensable por motivos técnicos. Cualquier materia no reservada a la ley regulada por una ley no puede ser regulada por reglamentos independientes. Si se ha producido una previa regulación legal sobre una materia no reservada a la ley, solo podrán dictarse reglamentos independientes en el caso de que se haya operado una previa deslegalización (autorización por la ley que regula la materia para que sus previsiones puedan ser derogadas por el reglamento). La deslegalización se concreta en la posibilidad de que una particular disposición contenida en una ley pueda ser modificada en el futuro por una norma reglamentaria.
• Reglamentos de Necesidad: Son supuestos en que razones extraordinarias de necesidad obligan a dictar reglamentos que vengan a suspender la vigencia de normas contenidas en la ley, dictar otras de contenido distinto. Al estar previstos en las propias leyes, pueden ser concebidos como una variante de supuestos de deslegalización condicionada a la existencia de determinados presupuestos fácticos, cuya concurrencia limita también el ámbito temporal de su vigencia.

Relaciones Intraordinamentales entre Ley y Reglamento:

• Relaciones de los Reglamentos de Ordenamientos Autónomos y las Leyes de Cabecera: Supuestos:
  • Los estatutos de las entidades públicas de naturaleza reglamentaria se insertan en ordenamientos que gozan de autonomía que tienen como norma cabecera una ley estatal a la que expresamente se rinden la constitución. Deben dejar un cierto ámbito normativo a la regulación propia y exclusiva del ente dotado de autonomía. La ley es una norma habilitante y limitativa pero no condicionante del contenido del reglamento que no vulnere la ley.
  • Tienen garantizada su autonomía en la constitución, la norma cabecera no puede dejar de atribuir a las entidades públicas que regula la potestad reglamentaria, que es consustancial al reconocimiento constitucional de su autonomía. La potestad de ordenanza, no se inscriben tampoco en la línea de los reglamentos ejecutivos. No se trata de potestad reglamentaria que tienen reconocida en virtud de su autonomía, y que la ley se limita a enmarcar estableciendo sus límites.
  • Los reglamentos coercitivos no pueden atribuirse tal carácter a las disposiciones normativas que pueda dictar un colegio profesional en la ordenación de la actividad de la profesión. Aunque dicha potestad se reconozca en la ley de colegios profesionales, la norma que dicte col expresa una voluntad normativa independiente.
• Reglamentos Autónomos y Leyes Estatales en Materia de Competencia Normativa Compartida: La legislación de desarrollo instrumentada por reglamentos autónomos también puede considerarse como una competencia subordinada a la ley estatal en el mismo sentido que los reglamentos ejecutivos. Se trata de una competencia propia derivada de la constitución y del estatuto de autonomía. La jurisprudencia considera que los reglamentos autónomos de desarrollo no precisan del preceptivo dictamen del consejo de estado, porque no son reglamentos ejecutivos.

Competencia: El gobierno es el órgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Corresponden los reglamentos ejecutivos generales y los jurídicos independientes. Los reglamentos que aprueban son reales decretos. La ley prevé la facultad del presidente del gobierno para aprobar reales decretos. En rigor se trata de disposiciones organizativas, de creación, modificación y supresión de ministerios y secretarías de estado. Los demás reglamentos estatales se denominan órdenes y se diferencian únicamente en cuanto especifican qué autoridad los dictó. Las demás autoridades solo ejercen la potestad reglamentaria en materias sectoriales que expresamente les atribuya la legislación. Las CCAA tienen atribuida la potestad reglamentaria a órganos ajenos a los citados de la organización estatal. El consejo de gobierno aprueba decretos y los consejos órdenes. En las entidades locales la potestad reglamentaria corresponde al pleno de las entidades locales territoriales. Su denominación es la de reglamentos en los municipios, y reglamentos para las provincias. En los ayuntamientos, los alcaldes tienen potestad para dictar bandos, pero su naturaleza reglamentaria es dudosa y ha sido negada en diversas sentencias del TS.

Procedimiento:

• Reglamentos Estatales: Art. 24 LG. Solo la omisión de las garantías de los derechos e intereses de los ciudadanos, la de audiencia a las organizaciones y asociaciones representativas y la de información pública; y los trámites preceptivos de informe de la secretaría general técnica, y del informe del ministerio de administración pública, del dictamen del consejo de estado o los informes de carácter preceptivo de otros entes u órganos, son constitutivos de vicios de nulidad del reglamento.
• Reglamentos Autónomos: Con anterioridad a la entrada en vigor de la LPC podía considerarse que la regulación del procedimiento de elaboración de reglamentos autónomos seguía esencialmente lo dispuesto en la normativa estatal en su materia. Tras la LPC la única normativa a tener en cuenta es la legislación autonómica establecida sobre esta materia, que está contenida en general en las leyes de gobierno y administración de cada comunidad y que coinciden en lo sustancial con la normativa estatal.
• Ordenanzas y Reglamentos Locales: La elaboración de las ordenanzas locales se regula en el art. 49 LBRL, que prevé la aprobación inicial por el pleno, información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de 30 días para presentar reclamaciones y sugerencias y resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el pleno. En los municipios de gran población la aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos corresponde a la junta de gobierno local.
• Circulars de las Entidades Institucionales: Su procedimiento de aprobación se rige por lo dispuesto en sus normas estatutarias. En el caso de las circulares de alguna entidad institucional se prevé la información de sus servicios jurídicos o del secretario.

Publicación: Deben ser publicadas en el diario oficial correspondiente (art. 52.1 LPC).

Efectos: Son los propios de cada norma. La retroactividad de los reglamentos es que no tienen ningún límite específico para poder establecer efectos retroactivos a sus disposiciones. Pueden actuar como cualquier otra norma con el único límite de que las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales no pueden tener efecto retroactivo (art. 9.3.c). La derogación de una ley no implica la de su reglamento ejecutivo, que sigue vigente en cuanto no se oponga a lo dispuesto en la nueva ley, hasta que se apruebe el nuevo reglamento ejecutivo, que acostumbra a prever en las disposiciones finales de la nueva ley y derogue expresamente el anterior.

Inderogabilidad Singular de los Reglamentos: Art. 52.2 LPC: Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior grado a estas. Art. 23.4 LG: Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que lo haya aprobado. La preceptiva expresa simplemente la subordinación del mundo de los actos administrativos al de las normas y al de los reglamentos administrativos. Las derogaciones singulares están duplicadamente prohibidas por algunas normas sectoriales. Aquella prohibición general de la LPC retirada por la ley y las de estas leyes sectoriales, producen la nulidad de cualquier dispensación.