Urbanismo, ordenación del territorio y desequilibrios territoriales en España

El Urbanismo y la Ordenación del Territorio

Objetivos del urbanismo

El urbanismo y la ordenación del territorio son el conjunto de procedimientos técnicos y políticos que tienen por objeto poner orden al desarrollo urbano de un pueblo o una ciudad. Se pretende así corregir los déficits y los conflictos existentes, a la vez que planificar —esto es, prever y orientar la evolución futura de la ciudad—, dando las pautas necesarias para un uso racional, equilibrado y justo del suelo urbano.

Los planes urbanísticos

En España, los planes urbanísticos son un documento técnico que a la vez tiene una dimensión política y legal, ya que en él se concentran todas las disposiciones y propuestas relacionadas con el crecimiento y evolución de la ciudad. En ellos se plantean cuáles deberán ser los lugares, las pautas y los ritmos de expansión, así como los procedimientos para renovar los barrios ya construidos, modernizándolos o resolviendo los problemas heredados.

Los planes tienen, pues, un carácter:

• Condicionado: parten de una situación preexistente que no pueden ignorar.
• Correctivo: buscan subsanar los déficits y los problemas existentes.
• Prospectivo: al planificar, trazan una previsión de inversiones y actuaciones que dibujan un futuro posible y deseable para la ciudad en relación con las zonas, tipos y ritmos de crecimiento.
• Normativo: se trata de una ley de obligado cumplimiento para todos.

En los planes urbanísticos tienen gran importancia los transportes públicos y el desarrollo de la vialidad del tránsito privado: hay que pensar por dónde deben circular los vehículos, las dimensiones de las calles y avenidas, y, especialmente, planificar la necesidad futura de los transportes públicos, ya que la construcción de sus infraestructuras (metro, aeropuertos, estaciones de ferrocarril) requiere inversiones complejas, costosas y con una previsión a largo plazo.

También deben prever el aprovisionamiento de servicios y equipamientos (escuelas, aparcamientos, zonas verdes, agua potable, gas, electricidad, recogida de residuos, etc.) en función de la población que ocupará los nuevos barrios que se proyectan. Incluyen las normativas y ordenanzas de edificabilidad, los estándares de habitabilidad de las casas y de número mínimo y máximo de habitantes por cada equipamiento, la altura y tipología de los edificios, la separación de usos y funciones, etc.

Los planes urbanísticos, al afectar al conjunto del municipio y prever el desarrollo a muchos años vista (entre 4 y 15, normalmente), necesitan planes parciales que permiten actuar con más detalle sobre zonas concretas de la ciudad, ya sean barrios enteros o pequeñas plazas.

Un plan urbanístico debe ser firme pero a la vez flexible, ya que las circunstancias y requerimientos de una ciudad pueden cambiar con relativa facilidad y el plan debe poder adaptarse.

Tipos de planes: Territoriales frente a Urbanísticos

Aunque en cada país e incluso en cada comunidad autónoma estos planes pueden recibir nombres diferentes, podemos distinguir los planes territoriales de los planes urbanísticos:

• Los primeros afectan a comarcas, regiones o países enteros y acostumbran a marcar las grandes líneas de desarrollo y trasformación del territorio o de alguna parte de él, así como de aspectos concretos.
• Por el contrario, los planes urbanísticos o generales suelen estar realizados a escala municipal o supramunicipal, ya que en España son los ayuntamientos los responsables máximos de los temas urbanísticos.

Cada ayuntamiento, en función de sus necesidades y de la ideología política de sus gobernantes, establece la orientación que quiere dar a su plan urbanístico y, en consecuencia, a la evolución futura de su ciudad, llevando a cabo una calificación del suelo: más viviendas o más zonas industriales, más zonas verdes o más equipamientos, rascacielos o casas adosadas.

Los Desequilibrios Territoriales

Las diferencias espaciales

A pesar de que el Estado de las autonomías se basa en la igualdad territorial y la solidaridad, existen desequilibrios socioeconómicos y demográficos entre las comunidades autónomas y en el interior de cada una de ellas.

Las causas

Las causas de los desequilibrios son las diferentes condiciones naturales y la desigual distribución de los recursos, la localización de las actividades económicas más dinámicas en cada momento histórico y las actuaciones humanas, que las han acentuado hasta épocas recientes.

Los indicadores

Los indicadores de los desequilibrios son numerosos:

• Los desequilibrios económicos se observan en la capacidad productiva y se miden por el PIB y por el PIB per cápita, resultante de dividir el PIB entre la población.
• Los desequilibrios demográficos se manifiestan en la distribución de la población, medida por la densidad de población.
• Los desequilibrios sociales se reflejan en la renta bruta disponible de los hogares y en el nivel de bienestar, medido por la dotación de infraestructuras: la existencia de servicios sanitarios, educativos, culturales, asistenciales y de ocio, y la calidad medioambiental.

Los cambios producidos como consecuencia de la crisis económica de 1975

La crisis económica de 1975 acabó con la primacía de la industria como factor explicativo de los desequilibrios territoriales.

• Las regiones industriales sufrieron una aguda crisis, sobre todo las especializadas en sectores maduros (cornisa cantábrica) y, en menor medida, las que contaban con industrias más diversificadas (Cataluña): el crecimiento de su PIB descendió y dejaron de atraer inmigrantes. Su situación repercutió en otras regiones peninsulares que les suministraban materias primas, comprais sus productos y les proporcionaban mano de obra.
• La crisis afectó menos a las regiones que mostraban menor peso industrial por tener una mayor participación en su economía de los sectores primario (Galicia, Murcia) o terciario (Madrid, Baleares, Canarias) o por mostrar un reparto más equilibrado de los tres sectores (Aragón, La Rioja, Comunidad Valenciana).

Como consecuencia de la crisis, se frenó el anterior proceso de concentración espacial de la producción y de la población en las áreas más industrializadas, dando lugar a un nuevo modelo de desequilibrios territoriales.

Los desequilibrios territoriales actuales

A partir de 1985, la reestructuración económica que siguió a la crisis cambió los factores en que se basaban los desequilibrios territoriales y la jerarquía espacial.

Los nuevos factores de los desequilibrios actuales

• La industria pierde peso como factor de desarrollo debido a la reestructuración de muchos sectores tradicionales y a la tendencia a descentralizar parte de la producción hacia nuevos espacios industriales. Así se rompe la identificación anterior entre regiones desarrolladas e industrializadas.
• Los servicios avanzados, la innovación y la alta tecnología se convierten en los principales factores de desarrollo. Por tanto, se convierten en indicadores la especialización en el sector terciario de mayor nivel, la existencia de actividades innovadoras y de alta tecnología, la presencia de centros de investigación y gestión, la disponibilidad de mano de obra de alta cualificación, las inversiones en tecnología y formación, la calidad de las infraestructuras y de los equipamientos, y la existencia de buenas comunicaciones con el entorno y con el extranjero.

La jerarquía espacial actual

La jerarquía espacial resultante de la incidencia de estos nuevos factores está constituida por tres tipos de territorios:

A) Los ejes de dinamismo

Son las regiones más favorecidas por los nuevos factores de desarrollo: Madrid, la 'Y' constituida por el País Vasco, el valle del Ebro y el litoral mediterráneo norte, y los archipiélagos balear y canario.

En estas áreas, en el terreno económico, el crecimiento del PIB se ha desacelerado en algunas regiones que partían de valores más altos, como Cataluña y Baleares. Sin embargo, en la nueva etapa posindustrial, más significativas que las cifras del PIB son las del porcentaje que representan en él los sectores punta, la innovación y la I+D, que continúan beneficiando a Madrid, Navarra, el País Vasco y Cataluña. Además, en la mayoría de las comunidades incluidas en este grupo, el PIB por cabeza se sitúa por encima de la media debido a la mayor productividad inducida por los factores anteriores.

En el terreno demográfico, la tendencia a difundir la población y parte de la actividad económica hacia otras áreas reduce la correlación entre población y PIB. Y en el terreno social, la renta bruta disponible por los hogares, los servicios y los equipamientos están por encima de la media.

B) Los ejes en declive

Son los espacios muy especializados en sectores industriales maduros o en crisis. Entre ellos se encuentran algunos de la cornisa cantábrica, como Asturias y Cantabria, que han cambiado su tradicional dinamismo por el declive.

En estas áreas, en el terreno económico, el PIB crece por debajo de la media y el PIB per cápita es inferior al promedio. En el terreno demográfico, la población se encuentra estancada o en retroceso. Y en el terreno social, la disparidad en renta bruta disponible por los hogares y en bienestar es menor, ya que partían de niveles más altos.

C) Los espacios menos dinámicos

Son los que cuentan con un mayor peso económico del sector primario, escaso desarrollo de las industrias avanzadas y predominio de los servicios poco especializados. En este grupo se encuentran las comunidades del interior peninsular —Extremadura y ambas Castillas—, Galicia, el interior de Andalucía y Murcia.

En estas áreas, en el terreno económico, algunas comunidades como Murcia y Andalucía han incrementado su PIB por encima de la media en los últimos años, gracias al desarrollo de la agricultura tecnificada y del turismo, pero su PIB por cabeza continúa estando por debajo del promedio nacional. En el terreno demográfico, se observan disparidades entre las bajas densidades de las comunidades del interior, motivadas por la emigración de épocas pasadas, y las altas densidades del litoral, superiores a la media. Y en el terreno social, en la mayoría de los casos la renta bruta disponible de los hogares no alcanza la media española y se advierten carencias en infraestructuras y servicios.