Técnicas de Intervención Administrativa: Limitaciones y Expropiaciones

IV.- LAS TÉCNICAS QUE IMPONEN SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS

1. IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES: LAS PRESTACIONES FORZOSAS

A) PRESTACIONES PERSONALES Se trata de prestaciones de hacer Personales

1. Para la defensa nacional

-Se suspendíó la prestación del Servicio militar del Personal civil, de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas. Pero se prevé la categoría de reservistas Obligatorios, que son los españoles que sean declarados como tales por decisión del Gobierno cuando las necesidades De la defensa nacional no puedan ser atendidas por los efectivos de Militares profesionales
Podrán ser asignados  a prestar servicios:

-en Las Fuerzas Armadas o

-en Otras organizaciones con fines de interés general para satisfacer las Necesidades de la defensa nacional: a) Protección civil; b) Defensa civil; c) Seguridad ciudadana; d) Conservación del medio ambiente y protección de la Naturaleza; e) Servicios sanitarios; y f) Servicios sociales.

-Se contempla la disponibilidad de Recursos humanos y Materiales no militares, en art. 22.1 de la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional:

-en situaciones De grave Amenaza o crisis,

-en Tiempo de conflicto armado y

-durante La vigencia del estado de sitio.

-El art. 101 LEF prevé imposición De servicios personales que sirvan directamente a fines militares -
En tiempo de guerra y  -en caso de movilización total o parcial que No sea para maniobras.

    El art. 105 LEF dispone que serán indemnizables Las requisas de los servicios prestados.

   También se contemplan en el art. 101 LEF Requisas militares de bienes, pero éstas no las consideramos como imposición de Obligaciones sino como expropiaciones forzosas, indemnizables, lógicamente sin Procedimiento

2. Para la protección civil en general Y la extinción de incendios en particular

-La Ley 17/2015 Del Sistema Nacional de Protección Civil establece en su art. 7 bis:

1. Los ciudadanos Y las personas jurídicas están sujetos al deber De colaborar, personal o materialmente, en la protección civil, en caso de requerimiento de la autoridad Competente de acuerdo con lo establecido en el artículo 30.4 de la Constitución y en los términos de esta ley.

2. En los casos de emergencia, cualquier persona, A partir de la mayoría de edad, estará obligada

-a la realización De las prestaciones personales que Exijan las autoridades competentes en materia de protección civil, sin derecho a indemnización por esta Causa, y

-al cumplimiento de las órdenes e instrucciones, generales o particulares, que aquellas Establezcan.

-Y la Ley 43/2003, de Montes consigna que

-
Toda Persona que advierta la existencia o iniciación de un incendio forestal Estará obligada a avisar a la autoridad competente o a los servicios de Emergencia y, en su caso, a colaborar, dentro de sus posibilidades, en La extinción del incendio-
En caso de declaración de situación De emergencia se estará a lo dispuesto en la normativa protección civil Para emergencia de incendios forestales

3. Prestación personal y de transporte Prevista en arts. 128 y 129 TRLHL para municipios de menos de 5000 habitantes, que obliga a Personas que no sean incapaces, entre 18 y 55 años, a aportar servicios Personales y de transporte para obras de competencia municipal o Cedidas o transferidas a los municipios por otras entidades públicas.

B) PRESTACIONES REALES Consiste en la entrega obligatoria De cosas

1. Prestaciones tributarias , junto a las cuales sitúan E. GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ las cuotas De la Seguridad Social

2. Prestación reales no tributarias Aquí se incluyen:

-el depósito Obligatorio de libros impresos por los editores

-la entrega al Estado de energía eléctrica de reserva por los Concesionarios de aprovechamiento de salto de pie presa, en el porcentaje Fijado en el anuncio de la licitación de la concesión; y la Administración Podrá cederla a servicios públicos e industrias de interés nacional. Se Contempla precio de este servicio, que será fijado en la licitación

2. IMPOSICIÓN DE DEBERES

      Los deberes se Diferencian de las obligaciones fundamentalmente en dos aspectos:

-en que no se Articulan correlativamente con el derecho subjetivo de otro sujeto (aquí la Administración), sino con potestades, que son las que permiten imponerlos y Vigilarlos; y

-en que suponen La necesidad de que un sujeto adopte determinado comportamiento de hacer, no Hacer o padecer, mientras que, en las obligaciones, dicho comportamiento puede Suponer también dar o retener.

A) Imposición directamente Por vía reglamentaria de los deberes

Presenta la misma problemática que los reglamentos como Mecanismo de imposición de limitaciones de situaciones jurídico activas, de Forma directa,  por lo que nos remitimos A lo expuesto sobre aquéllos.

B) Las órdenes de policía o Imposición de deberes por acto administrativo

1. Son actos Administrativos en virtud de los cuales se concreta un deber establecido en la Norma, pero que hasta entonces no era exigible y que puede ser de hacer, no Hacer o padecer (p.Ej., órdenes de suspensión de construcciones u órdenes de Demolición de las mismas; ordenes de disolución de una manifestación; u órdenes De vacunación).

2. Hay que Diferenciarlas de

-las órdenes que Limitan derechos, pues las órdenes de policía no inciden sobre derechos, sino Que impone deberes;

-de las órdenes Jerárquicas de las relaciones organizativas o de supremacía especial en General;

-y de las órdenes Emitidas en materia de contratos y concesiones.

3- La exigencia De obediencia, de cumplimiento, se hace cumplir

a) además de por Las garantías propias de todos actos administrativos tales como la tutela Declarativa y la tutela ejecutiva,

b) por sanciones Administrativas y por la tipificación penal c) El límite a la exigencia de Obediencia viene dado por situaciones que no tengan apariencia de ser legales, Al incurrir en nulidad de pleno derecho.

4. Podemos Distinguir cuatro clasificaciones de órdenes:

α) Singulares o generales, según vayan dirigidas a personas Determinadas o un número indeterminado de personas.

    Las generales se diferencian de los Reglamentos en que aun destinadas a una pluralidad indeterminada de personas, Se refieren a situaciones concretas y no permanentes, mientras que los Reglamentos aluden a situaciones no concretas y con carácter permanente.

    Son publicadas las órdenes generales, Aunque no siempre mediante fórmulas tasadas y formales, salvo que la ley Disponga otra cosa.

    Los bandos de Administración local suele Ser manifestación de órdenes de policía generales y no de reglamentos, ya que Cuando se refieren a éstos suelen ser un mero recordatorio de los mismos.

Β) Positivas y negativas

    Las positivas imponen prescripciones y un Ejemplo son las órdenes de suspensión de edificaciones o de demolición de las Mismas.

    Y las negativas imponen prohibiciones y un Ejemplo son las órdenes de no circular en un tramo determinado de vía pública.

Γ) Preventivas, directivas y Represivas

    Las preventivas van dirigidas a evitar Riesgos o peligros

    Las directivas van encaminadas al Cumplimiento de un objetivo público     Y Las represivas van enfocadas a eliminar una situación ilegal ya consumada o los Efectos derivados de dicha situación ilegal Hay que distinguirlas de las Sanciones con las que pueden concurrir

Δ) Personales o reales

    Las personales imponen conductas personales    Y las reales imponen conductas Relacionadas con cosas determinadas). Pueden dar lugar a expropiación-sanción Por incumplimiento de la orden. 

C) Fiscalización o vigilancia Por la Administración del cumplimiento de deberes normativos

         Aquí, el deber es exigido directamente A partir de la norma que lo establece, sin requerir para ello de un acto u Orden de la Administración que concrete su exigibilidad (en eso se diferencia De las órdenes de policía, en las que el deber sólo es exigible a partir de la Orden). La Administración, en estos casos -sólo vigila y fiscaliza su Cumplimiento;  -meramente declara la Extensión del cumplimiento  -impone su Cumplimiento mediante ejecución forzosa, previo apercibimiento de que va a Hacerlo  -y eventualmente sanciona u Otras veces sólo puede denunciar ante el órgano judicial penal

III.- LAS TÉCNICAS DE RESTRICCIÓN O PRIVACIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS

1. Sacrificio de situaciones de mero Interés

A) Estamos ante Situaciones que no constituyen ni derechos subjetivos ni intereses Patrimoniales legítimos

B) Surgen como Consecuencia del ejercicio de potestades discrecionales tales como

-las Modificaciones derivadas del ejercicio de la potestad organizativa o

-la libre Remoción de puestos provistos por libre designación.

C) Están sujetos A técnicas de control de la discrecionalidad

D) No son Indemnizables, en principio

e) Cabe Reconducir aquí el caso calificado de frustración de meras expectativas de Derechos, que no tienen la consideración de sacrificio de auténticos derechos Subjetivos. Así se consideró el adelanto de la edad de jubilación llevado a Cabo por la Ley 30/1984, declarando que no supónía una privación forzosa de Derechos patrimoniales y que no era indemnizable

2. Delimitación del contenido de los Derechos; limitaciones a su ejercicio; y expropiaciones. Referencia especial a Las servidumbres administrativas y a las vinculaciones o limitaciones Singulares.

A) La distinción entre delimitación Del contenido de los derechos y limitación del ejercicio de los mismos surgíó en la doctrina alemana del Siglo XIX y especialmente en la obra de OTTO von GIERKE, que establecíó tal Diferenciación en relación con el derecho de propiedad.

-Según GIERKE, la Delimitación del contenido del derecho es la definición del contenido normal del mismo, con establecimiento de Las facultades y límites o contornos ordinarios de éste. Sin embargo, la limitación supone una reducción Del contenido normal una vez definido; una constricción de las facultades del titular.

-Según E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ la delimitación opera sobre su contenido, mientras que la limitación opera sobre el ejercicio.

-Según J.A. SANTAMARÍA PASTOR, la delimitación del contenido constituye una exclusión general y permanente del derecho, mientras que la Limitación del ejercicio constituye una exclusión Parcial y no permanente del mismo, en determinadas circunstancias especiales.

Se lleva a cabo La delimitación del contenido del derecho por

-normas con rango De ley o por

-normas con rango Reglamentario

mientras que la Limitación del ejercicio puede venir dada por

-normas

-por acto Administrativo

   Cabe incluir aquí los supuestos de prohibición de quema de rastrojos y Residuos forestales, en determinados períodos o circunstancias o las «limitaciones al tránsito por los montes, llegando a suprimirlo cuando el Peligro de incendios lo haga necesario»); o las restricciones a la circulación viaria Con vehículos automóviles, ante muy elevadas tasas de contaminación atmosférica, Que no conllevan indemnización.

B) La diferenciación entre la Delimitación del contenido y limitación del ejercicio, por un lado, y las Expropiaciones, por otro, se Produce en, en Alemania, en la Constitución de Weimar de 1919.

a) Las dos Primeras figuras suponen una modelación De los derechos para su desenvolvimiento en el tráfico, mientras que la Expropiación representa una privación de éste.
Mientras que las primeras constituyan afecciones a un derecho desde el interior del mismo, la Expropiación implica un ataque exterior A tal derecho.

b) No son indemnizables las dos primeras, mientras que lo Carácterístico de las expropiaciones es su indemnizabilidad.

c) Los dos criterios que viene utilizando la Jurisprudencia de nuestro Tribunal constitucional, para determinar la Singularidad de la privación expropiatoria y distinguir ambas figuras, son

α) la existencia de un sacrificio Especial para una persona O para un grupo de personas y no para la generalidad de las mismas o

Β) que desconozca el contenido esencial del derecho

Y se Desconoce el contenido esencial del derecho cuando quede “sometido a Limitaciones que lo hacen impracticable O cuando se priva en realidad de todo contenido útil Al dominio sin una indemnización adecuada

C) Las servidumbres administrativas

    a) Con la locución “servidumbres administrativas” se alude a una serie de Supuestos calificados así por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina Científica, que tienen en común situarnos ante limitaciones en sentido amplio de derechos

    b) Se califican como "servidumbres" porque presentan similitud con La servidumbres de Derecho privado, puesto que, como en aquéllas, se produce Una división de las facultades de un Derecho a favor de titulares distintos:
Hay determinadas facultades que Permanecen en el titular del derecho de propiedad y otras que surgen para otros Titulares distintos.

   c) Y se denominan "administrativas" porque, a diferencia De lo que ocurre con las servidumbres de Derecho Privado, que se establecen en Favor de particulares, aquí se contemplan en Beneficio de la comunidad,

-ya sea en utilidad directa de una cosa pública,

-ya sea en utilidad de la colectividad.

   d) Pero una vez que ya sabemos por qué a esa variedad de supuestos se los Califica como "servidumbres administrativas", se plantea a Continuación si el supuesto concreto en Cuestión se corresponde con las limitaciones en sentido estricto o las Delimitaciones del contenido de los derechos, por un lado, o con las Expropiaciones, por otro, teniendo en cuenta que las dos primeras Categorías no son indemnizables y las expropiaciones sí y que, en realidad no Importa tanto saber a cuál de las dos primeras categorías se corresponde, sino Simplemente si pertenece a alguna de esas dos figuras, en cuyo supuesto no Sería indemnizable, o si, por el contrario, se corresponde con la categoría de Las expropiaciones, caso en que sí sería indemnizable.

               α) Un criterio primario nos lo ofrecen las propias normas reguladoras Del supuesto en concreto, que pueden indicar expresamente que no es Indemnizable, lo que constituye un indicador de que pertenece a alguna de las Dos primeras categorías y no a las expropiaciones, o, por el contrario, que sí Es indemnizable rasgo indicativo de que estamos ante expropiaciones.

               β) Pero, como el carácter expropiatorio o no de una medida Limitativa de derechos tiene naturaleza Constitucional, por derivar de lo regulado en el artículo 33.3 CE, como Parte de la regulación del fundamental de propiedad, no queda a la libre Voluntad de la Administración cuando aprueba un reglamento o del Poder Legislativo cuando aprueba las leyes si tal medida tiene carácter expropiatorio O no y, por ende, si es indemnizable o no.
Ello Dependerá de los dos criterios que maneja el Tribunal Constitucional para Deslindar las expropiaciones de las limitaciones en sentido amplio no Expropiatorias: a) el criterio del sacrificio especial o b) aunque no concurra Sacrificio especial y estemos ante un sacrificio general, para toda la Población, que la medida limitativa afecte al contenido esencial del derecho de Propiedad

D) Las vinculaciones o limitaciones Singulares

A) El art 48.B del RDLeg. 7/2015 Incluye dos supuestos diferenciados, como ha destacado la jurisprudencia:

-

la imposición de deberes de conservación que Excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y Edificaciones

-

supuestos de imposición de una restricción de la Edificabilidad o del uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

b) La especificación del deber general De conservación se realiza en los arts. 15.3, 15.4, 17.3 y 17.4 del RDLeg. 7/2015

c) Un ejemplo de restricción de la edificabilidad o del uso que no sea susceptible de distribución Equitativa es el enjuiciado por la STS 24/9/2008, RJ 2008\7248, en el que la Revisión del Plan General de Ordenación cambia la calificación de uso de una Finca de residencial a equipamientos privados de carácter educativo-cultural, Que implica una reducción del aprovechamiento;
Supone, a su vez, un Beneficio para el resto de usuarios que pueden utilizar las instalaciones Actualmente existentes; y la equidistribución de la carga entre el resto de las Parcelas deviene imposible.

D) Exige la jurisprudencia la Concurrencia de 3 notas:

reducción De aprovechamiento (o excedente sobre el deber general de conservación); Singularidad; e imposibilidad de equidistribución.

E) Existen dos tesis doctrinales sobre Su naturaleza jurídica, fundamentalmente: Es

-supuesto de Responsabilidad patrimonial, en la que la singularidad alude al requisito de la Individualización del perjuicio.

-supuesto Expropiatorio, pues que la no aplicación de tal equidistribución supone un Sacrificio del contenido patrimonial del derecho y por ello debe ser objeto de Indemnización expropiatoria. Y la singularidad es la propia de la privación Singular carácterística de la expropiación.