Sistemas parlamentarios y presidenciales: características y funcionamiento

En los sistemas parlamentarios, las relaciones entre el poder legislativo y el poder ejecutivo son de colaboración y no de separación rígida.

Su funcionamiento se ampara en la existencia de una permanente conexión de confianza entre Gobierno y Parlamento, que cuando se interrumpe debe ser restablecida, mediante unos mecanismos de acción política que caracterizan la estructura del sistema.

Así se configuran de una parte unos presupuestos o condiciones previas sin las cuales esa relación de confianza básica no podría darse y de otra, una serie de principios de funcionamiento que rigen la dinámica del sistema y sin los cuales no sería posible mantener eficazmente el juego de poderes que caracteriza la estructura del régimen.

 - Sólo existe un proceso electoral mediante el cual se elige a los representantes en el Parlamento (legitimidad popular).

 - El Gobierno no es elegido de manera directa, sino que procede del parlamento y necesita la aprobación de éste para su investidura. El Gobierno, por su parte, tiene el derecho de disolver el Parlamento.

 - Los ministros deben ser parlamentarios o asistir a las Cámaras.

 - La Jefatura del Estado y la Presidencia del Gobierno no pueden ser ocupadas por la misma persona. La posición del Jefe del Estado puede corresponder a un monarca (monarquía parlamentaria) o a un Presidente (república parlamentaria Suecia, España, Dinamarca, Reino Unido o Bélgica constituyen algunos ejemplos de monarquía parlamentaria.

Alemania e Italia, por ejemplo, son repúblicas parlamentarias en las que el Presidente es elegido de manera indirecta. Austria, Portugal e Irlanda, en cambio, son repúblicas parlamentarias con un presidente elegido por el electorado.

Esta separación permite que el Jefe del Estado sea irresponsable e inmune al juego político y el jefe del Ejecutivo ser responsable y quedar implicado en las relaciones de confianza y censura que este sistema presupone.

1. Principio de colaboración o confianza: Sólo contando con la confianza de la mayoría parlamentaria es posible formar Gobierno. Dos instrumentos que habitualmente constatan ese respaldo o confianza:

 - La votación de investidura.

 - Las votaciones de confianza.

2. Cuando se rompe la colaboración o confianza, deben existir unas técnicas de interacción entre tales poderes que le permitan expresar esa ruptura y, por tanto, ayudar a restablecer el equilibrio o colaboración perdidos: moción de censura del parlamento; dimisión del Gobierno; disolución del Parlamento por parte del jefe del Ejecutivo dando lugar a elecciones.

3. Recurso al arbitraje del electorado (para obtener una nueva mayoría)

Aplicación de la separación de poderes en su versión rígida.

Su origen histórico se encuentra en los EE UU, donde sus fundadores optaron por un sistema presidencial, caracterizado por una rígida separación de los poderes ejecutivos y legislativos con el objetivo de evitar una posible “tiranía de la mayoría”. Otros ejemplos son: Brasil o Argentina.

 - Ambos poderes, el ejecutivo y el legislativo, son elegidos de manera directa por electorado. Es decir, tanto el presidente, que a la vez es jefe de Estado y jefe del Ejecutivo (gobierno monista) como el Parlamento gozan de una legitimidad popular.

 - El Presidente puede elegir de manera autónoma a sus propios ministros. En cuanto a su funcionamiento, el Gobierno no funciona como un órgano colegiado, sino que el Presidente es su fuerza centrípeta.

 - Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo son, a priori, muy débiles. El Gobierno no necesita el respaldo del Parlamento para su investidura, y el Parlamento tampoco dispone de ningún mecanismo institucional para provocar la dimisión del Gobierno

 - El Poder Judicial es el único que tiene origen en los otros poderes; pero los magistrados son designados con carácter vitalicio o con garantías funcionales para asegurar su independencia. Conexiones funcionales para paliar la rigidez de la separación de poderes. El ejemplo de EE UU (I).

A) Acciones o controles constitucionalmente previstos del Parlamento sobre el Presidente, cuyos dos principales instrumentos son:

 - La exigencia de advise and consent senatorial (“con consejo y consentimiento”, es decir, conformidad) para la ratificación de Tratados internacionales (2/3 del Senado) y para el nombramiento de la práctica totalidad de los altos funcionarios de su Administración y también del Poder Judicial.

 - El impeachment, es decir, a la acusación y el enjuiciamiento criminal del Presidente. En este juicio, la Cámara de Representantes de los EE UU ejerce la acusación y es el Senado la Cámara que juzga.

B) Acciones o controles constitucionalmente previstos del Presidente sobre el Parlamento, entre cuyos mecanismos se encuentran:

- El veto presidencial de los proyectos de ley aprobados por las Cámaras. No obstante, el Congreso puede superarlo con un 2/3 de sus dos Cámaras.

- La facultad que tiene el Presidente de dirigir mensajes (por ejemplo, el “Discurso sobre el estado de la Unión”), a través de los cuales puede hacerles llegar su criterio, recomendando aquellas medidas que considere inaplazables o imprescindibles.

Otras de esas conexiones funcionales de comunicación institucional para que el sistema funcione han sido, en cambio, generadas por la propia práctica política:

 - El “parlamentarismo de pasillo” (contactos informales entre cargos de la Administración presidencial y miembros de las Cámaras).

 - La conexión “vía partido”. Más fácil cuando la mayoría en las Cámaras y la Presidencia corresponden a una misma fuerza política.

La práctica del derecho de Mensaje (sobre todo del Mensaje de la Unión), sugiriendo el Presidente leyes que su Administración quiere ver aprobadas.

 Que el proyecto de ley lo deposite un “congresista” o parlamentario perteneciente al partido del Presidente.

Creciente liderazgo del Presidente, que se apoya en la OP para presionar al Congreso. Finalmente, hay que considerar las conexiones funcionales introducidas por decisión judicial. La más importante la conexión del Poder Judicial con el Legislativo, ya que la decisión del caso “Marbury Vs Madison” abrió la posibilidad de que el poder judicial pueda dejar de aplicar, por considerarla inconstitucional, una ley elaborada por el Congreso de los Estados Unidos.

El régimen semipresidencial (parlamentarismo dual o de dos confianzas)

- El modelo semipresidencial es recogido en la Constitución francesa de 1958 (funda la V República) impulsada por el General De Gaulle. Los poderes que le otorga al Presidente de la República son:

Nombra y cesa Gobiernos- pero no por ello exentos de censura parlamentaria-, convoca referéndums para hacer pasar ciertas decisiones por encima de las Cámaras, determina los estados de emergencia y puede disolver el Parlamento.

Problemas de funcionamiento del sistema semipresidencial (o de dos confianzas) (I). ¿Cómo puede funcionar un esquema en el que el Gobierno tiene que tener dos confianzas, es decir, se incluye una pieza “presidencialista” (actualmente) como segunda fuente de legitimidad y, además, empeñado en regirse conforme a las reglas del régimen parlamentario, sin que la eventual colisión de ambas confianzas lo convierta en una fórmula inviable? - En la variante histórica o “monárquica” del parlamentarismo de dos confianzas (p. ej., España en el siglo XIX y primer tercio del s. XX) ese funcionamiento sólo fue posible gracias a un falseamiento sistemático de sus reglas originarias (creación de la mayoría parlamentaria a través del falseamiento electoral mediante el caciquismo).

- En los actuales regímenes semipresidenciales, ese funcionamiento depende de diversos factores que pueden desplazar su dinámica hacia comportamientos parlamentarios (el Pte. se adecúa a las mayorías parlamentarias) o bien hacia comportamientos presidencialistas (el Pte. hace sentir su peso sobre todo el sistema) Problemas de funcionamiento del sistema semipresidencial (o de dos confianzas) (II).

Así se pueden dar dos situaciones:

1. Cuando coinciden en una misma fuerza política la mayoría parlamentaria y la Presidencia, el funcionamiento suele ser presidencial (el Presidente hace del Gobierno “su gobierno”.

2. Las dificultades surgen cuando la mayoría parlamentaria y el Pte. de la República no pertenecen a la misma fuerza política. En este caso:

a) Lo lógico es que el régimen funcione tendencialmente parlamentarizado, aunque con ciertas tensiones y dificultades, ya que el Presidente de la República conserva una prerrogativa activa e parcelas importantes de decisión como la Política Exterior, lo que puede hacer inevitables las colisiones entre el Pte. y la mayoría parlamentaria. El arte de superar este conflicto día a día es definido en Francia como la “cohabitación” política.

b) Que el Pte. designe un Gobierno de su propio partido, al margen de la mayoría parlamentaria. En ese caso lo normal es que convoque elecciones parlamentarias.

La forma monárquica

Es una pervivencia del pasado. En Occidente, su existencia actual se debe a formas de supervivencia y acomodación a las estructuras democráticas que se imponen –sobre todo en Europa desde el siglo XIX-.

Las monarquías parlamentarias europeas (Bélgica, Reino Unido, Países Bajos, Noruega, Suecia, Dinamarca, España, Luxemburgo) son un ejemplo de adaptación a las formas de representación democrática, lo que supone su retraimiento a espacios políticamente desactivados o cuya actividad está perfectamente reglada por la constitución política del país.

La Jefatura del Estado monárquico pierde relevancia ya que se asemeja totalmente a la republicana en cuanto a su rol representativo y su función de arbitraje, siendo sus competencias similares. La diferencia reside en el carácter hereditario y el electivo de la otra. La legitimidad también es diferente: la monarquía se asienta en una legitimidad histórica, en el orden simbólico y en el consenso tácito o explícito sobre la Institución. La presidencia republicana se fundamenta en la legitimidad democrática como el resto de instituciones políticas. Sus funciones y atribuciones vienen determinadas en el texto constitucional.

La supervivencia de la monarquía se asume a costa de su no intervención en los asuntos políticos, reservándose el proceso de toma de decisiones y su ejecución a los órganos emanados directa o indirectamente de la voluntad popular. Por estas razones el Jefe del Estado de una monarquía parlamentaria es políticamente irresponsable. De ahí que los actos de la Jefatura del Estado necesiten el refrendo, es decir, la firma de quien responde (presidente del Gobierno, presidente del Congreso, etc.) ante el Parlamento.

Tanto la sanción y promulgación, como los nombramientos, ceses, etc., en que participa, son actos que vienen dados por instancias previas que asumen la verdadera capacidad de decisión y la responsabilidad política del acto.

La forma republicana

La primera diferencia es que el Jefe del Estado tiene carácter electivo. La forma de elección del presidente de la República se hace mediante sufragio directo, mediante compromisarios, o mediante el Parlamento. La elección por sufragio directo o por compromisarios es propia de repúblicas presidenciales o semipresidenciales. La elección por el parlamento o por el Parlamento ampliado es la fórmula característica de las repúblicas parlamentarias (p. ej., Italia).

El Presidente de una república parlamentaria es políticamente irresponsable (sus actos necesitan refrendo del Gobierno). En el caso de las repúblicas presidenciales el Presidente es responsable ante el electorado, no pudiendo ser cesado por otro órgano salvo el procedimiento parlamentario del impeachment o juicio político. Funciones del Jefe del Estado en los modelos parlamentarios (república o monarquía parlamentaria)

Nombramiento de altos funcionarios, acreditación de embajadores, ratificación de tratados internacionales, declaración de guerra y firma de la paz, sanción y promulgación de las Leyes, ejercicio del derecho de gracia. En todos los casos la intervención del Jefe del Estado se reduce a completar actos o culminarlos de acuerdo con un procedimiento reglado que hace impensable su negativa o modificación. En las fases previas de determinación, decisión, elaboración, son otros los órganos decisorios – Gobierno y Parlamento, generalmente-. El Jefe del Estado propone al Presidente del Gobierno, estando “sometido” por el resultado electoral al veredicto previamente formulado por los electores, o, en defecto de mayoría clara, al resultado de las coaliciones poselectorales libremente determinadas por los partidos. Los poderes del presidente en las repúblicas presidenciales (p. ej., USA, Brasil, Chile...)

Es Jefe del Estado además de Jefe del Ejecutivo. Nombra a sus secretarios (ministros), es el comandante en jefe de las fuerzas armadas, nombra a los altos funcionarios, dirige la política exterior y negocia los tratados, además de asumir otras jefaturas. Es el auténtico líder de la política nacional. En este sistema, la radical separación entre ejecutivo y legislativo le impide ejercer directamente la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley. No obstante, además de utilizar a sus parlamentarios afines para tal fin, dirige mensajes con el fin de influir en las Cámaras parlamentarias y tiene derecho de veto de los proyectos legislativos al final del proceso. En caso de negar la sanción (ejerciendo así su veto) está solicitando la revisión del proyecto con sus criterios, o la aprobación por 2/3 de los votos en cada Cámara.