El Silencio Administrativo en España: Implicaciones y Efectos Jurídicos

El Silencio Administrativo en el Procedimiento Administrativo Común

El establecimiento de una obligación genérica de resolver no implica que la Administración resuelva en todos los casos. Debemos diferenciar dos situaciones: el procedimiento que ha sido iniciado de oficio y el procedimiento que ha sido iniciado a instancia del interesado.

Procedimientos Iniciados a Instancia del Interesado

Cuando el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado, transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución, se produce lo que denominamos silencio administrativo. En este caso, el interesado podrá entender su solicitud como estimada, como regla general. Sin embargo, esto no exime a la Administración de la obligación de resolver en los términos que veremos.

El Silencio Administrativo Positivo como Regla General

Una de las grandes novedades ha sido el establecimiento del silencio administrativo positivo como regla general.

Excepciones al Silencio Positivo (Silencio Negativo)

Esta regla se exceptúa cuando concurren una serie de supuestos donde el silencio es negativo, es decir, que el procedimiento queda desestimado:

1. Cuando una norma con rango de ley o proveniente de la Unión Europea lo disponga. La ley que establezca el silencio administrativo negativo deberá fundarse en razones imperiosas de interés general.
2. En los procedimientos de ejercicio del derecho de petición.
3. En los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia la transferencia de facultades relativas al dominio público (playas, costas, carreteras, parques, etc.) o al servicio público (aguas, transporte público, educación, sanidad, etc.), ya que estos pertenecen a la Administración pública.
4. Actividades que puedan dañar o poner en riesgo el medio ambiente.
5. Cuando la Administración no resuelva un recurso en tiempo.

Sin embargo, el silencio negativo encuentra una excepción: en vía de recurso de un procedimiento, si este es de alzada y la Administración no lo ha resuelto, y se interpone otra alzada produciéndose nuevamente silencio administrativo, este se considerará positivo.

Naturaleza Jurídica y Efectos de las Resoluciones Tardías

La naturaleza jurídica del silencio positivo se equipara, a todos sus efectos, a un acto administrativo, a una resolución finalizadora del procedimiento. El silencio negativo, por el contrario, no tiene la consideración de acto administrativo, dejando al interesado la opción de acceder a la justicia (interponiendo recurso en vía administrativa o contencioso-administrativa).

Como ya se ha reiterado varias veces, que la Administración incumpla su obligación de resolver en plazo no la exime de dictar resolución y notificarla/publicarla. La LPAC establece un régimen sobre las resoluciones tardías, distinto según si el silencio es positivo o negativo:

• En los casos en que se produzca estimación por silencio administrativo, la resolución expresa a dictar, posterior a la producción del mismo, solo podrá dictarse de forma que confirme este silencio.
• En los casos en que se produzca desestimación por silencio administrativo, la resolución a dictar, posterior a la producción del mismo, se adoptará sin vinculación alguna al sentido del silencio.

Solo podrá cambiar el sentido de este si ha sido negativo.

Efectos del Silencio Administrativo y Certificado Acreditativo

En cuanto a los efectos que este despliega, se producen desde el momento en que vence el plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que esta se haya producido. No obstante, para mayor certeza de que este se ha producido, la LPAC establece el denominado “certificado acreditativo del silencio”, el cual debe expedirse de oficio en un plazo máximo de 15 días desde que finalice el plazo máximo para resolver. El interesado también lo puede solicitar, para cuyo caso dispondrá del mismo plazo desde el día siguiente en que la petición entró en el registro.

Procedimientos Iniciados de Oficio

Cuando el procedimiento se ha iniciado de oficio, tampoco exime a la Administración de su obligación de resolver el procedimiento cuando ha vencido el plazo máximo sin que se haya dictado ni notificado resolución expresa. Vencido el plazo, los efectos son los siguientes:

• Si del procedimiento pueden derivarse efectos favorables para los interesados (obtención o reconocimiento de derechos), estos habrán de ser entendidos como desestimados por silencio (negativo).
• Si en el procedimiento la Administración ejercita potestades sancionadoras y del mismo se derivan efectos desfavorables para los interesados, se produce la caducidad, es decir, la finalización de hecho del procedimiento mediante el archivo de las actuaciones.