El Sector Públic a Espanya: Característiques, Fiscalitat i Despesa

Introducció: El paper de l'Estat

En una economia de mercat, els agents econòmics actuen lliurement, però aquest funcionament no és perfecte i requereix la intervenció del sector públic (SP) per garantir un entorn funcional i just. Aquesta intervenció es duu a terme principalment a través de tres vies:

• Marc institucional i regulació dels mercats: El SP estableix les regles del joc per reduir costos de transacció i garantir l'eficiència dels mercats. També regula situacions de fallada del mercat, com monopolis, externalitats o béns públics. Per exemple, els monopolis naturals, com el sistema ferroviari d'ADIF, són regulats per assegurar una competència justa, i la CNMC vetlla per aquesta competència.
• Assignació de recursos mitjançant el pressupost: L'Estat recapta impostos i executa despesa pública per redistribuir la renda, mitigar pertorbacions cícliques i fomentar l’activitat empresarial. Exemples inclouen empreses públiques com SEAT en el passat, tot i que la tendència actual és la privatització mitjançant la SEPI.
• Límits del paper de l'Estat: L'abast de la intervenció estatal depèn del context econòmic, polític i social, i busca equilibrar creixement econòmic i justícia social.

Nuevas reglas fiscales en la UE

Hasta 2020, la UE vigilaba el déficit y la deuda de los países en función de la regla del 3% y el 60% del PIB (Pacto de Estabilidad y Crecimiento). Con la pandemia, estas normas quedaron en suspenso.

Cambios pactados en diciembre de 2023:

• Se mantienen los valores de referencia (3% de déficit y 60% de deuda), pero cambia la forma de alcanzar dichos objetivos.
• Planes a medio plazo y mayor flexibilidad:
  • Cada país presenta a la Comisión Europea un plan de ajuste con un horizonte temporal más amplio, adaptado a su situación particular.
  • Se tiene en cuenta el gasto en inversión productiva (por ejemplo, infraestructuras) para no frenar el crecimiento económico.
  • Se hace más énfasis en el déficit primario (excluyendo intereses) como indicador de disciplina fiscal.
• Objetivo: Que la reducción de déficit y deuda no detenga el crecimiento ni la inversión. Se pretende evitar la austeridad excesiva de etapas anteriores y permitir un ajuste más gradual.

Estructura i evolució del SP a Espanya

Estructura del SP: La descentralització

El sector públic a Espanya ha evolucionat d'un sistema altament centralitzat a un sistema descentralitzat gràcies a la Constitució de 1978 i la creació de les Comunitats Autònomes (CCAA). Abans de 1975, la gestió estava concentrada en el govern central. Amb la descentralització, s'ha transferit la competència de serveis essencials (com la sanitat) a les CCAA. Aquest procés va culminar el 2000, quan la sanitat va ser transferida a la majoria de CCAA.

Descentralització via CCAA: Les CCAA tenen competències sobre serveis desenvolupats en el seu territori, la qual cosa promou una millor adequació als problemes locals.

Corporacions locals: També han adquirit responsabilitats, però en menor mesura que les CCAA.

Impacte de la Seguretat Social: A partir de 2008-2009, el pes d'aquesta institució (sobretot pensions) va augmentar, afectant el repartiment del pressupost entre administracions territorials. Aquest model busca apropar els serveis al ciutadà, però també planteja reptes en la coordinació entre nivells de govern.

Estructura del SP: Fluxos amb la UE

Espanya participa activament en el pressupost de la UE, tant com a receptor com a contribuent. Tradicionalment, Espanya ha rebut més del que aportava gràcies a:

• Política Agrària Comuna (PAC): Ajuts a l'agricultura.
• Fons estructurals: Fons per a infraestructures i desenvolupament en regions menys avançades.
• Fons de cohesió: Destinats a promoure la convergència amb la resta de la UE.

Aquest patró va canviar amb l'expansió de la UE cap a l'est, incorporant països amb rendes més baixes. Això va convertir Espanya en un contribuent net, ja que els recursos es van redistribuir. No obstant això, la pandèmia de la COVID-19 va modificar aquest escenari temporalment gràcies als fons"Next Generation E", que van situar Espanya novament com a receptor net.

Evolució del SP: Visió històrica

Després de la Segona Guerra Mundial: A Europa es va consolidar l'Estat del Benestar amb un sector públic robust i un alt nivell de despesa. Espanya, en canvi, va mantenir un sector públic reduït per manca de reformes tributàries i recursos.

Dècada de 1960: Es comença a incrementar la despesa pública, principalment en infraestructures, educació i serveis socials. La despesa pública sobre el PIB va passar del 14,8% al 20,1% (1960-1970), però seguia lluny de la mitjana europea.

Transició democràtica (1970-1985): Amb la consolidació de l'Estat del Benestar, la despesa pública va créixer ràpidament fins a situar-se en el 42,6% del PIB (1985). Aquest procés va coincidir amb una crisi econòmica.

A partir de 1986: La reforma fiscal i l'entrada a la UE van impulsar el sistema tributari i l'augment dels ingressos públics.

2008 i posteriors: La crisi financera i la pandèmia de la COVID-19 van provocar augments significatius de la despesa pública per estabilitzar l'economia, consolidant el sector públic com a estabilitzador automàtic en temps de crisi.

Pressió fiscal en context europeu

La pressió fiscal és la proporció entre els ingressos impositius (inclosos impostos i cotitzacions socials) i el Producte Interior Brut (PIB) d’un país, calculada com: Pressió fiscal=(Ingressos impositius/PIB)×100. Aquest indicador reflecteix la capacitat recaptatòria de l'Estat per sostenir les despeses públiques, però no sempre és representatiu de l’esforç fiscal real, que es mesura com els ingressos impositius respecte a la renda per càpita.

Estat del Benestar i Elasticitat Fiscal

L’Estat del benestar, impulsat a Europa Occidental després de la Segona Guerra Mundial, va requerir un increment continuat de la recaptació fiscal. En aquest context, l’elasticitat de la recaptació fiscal respecte al PIB és clau.

La Elasticitat Fiscal mesura com varia la recaptació d’impostos quan la base impositiva (PIB) canvia: Elasticitat = (aumentos de la recaptación / recaptación) / (aumentos del PIB / PIB).

Si elasticitat > 1, el sistema actua com a mecanisme d’estabilització automàtica, ja que en etapes expansives el PIB creix i la recaptació augmenta proporcionalment més, contribuint a corregir desequilibris, mentre que en etapes recessives la recaptació es redueix automàticament, alleujant la càrrega fiscal sense modificar els tipus impositius.

Evolució a Europa i Espanya

A Europa, la pressió fiscal va augmentar des dels anys 50 fins a estabilitzar-se al voltant del 40% del PIB a la dècada dels 90. A Espanya, les reformes fiscals van arribar més tard, amb un canvi profund el 1977. El 1965, la pressió fiscal era 15 punts percentuals inferior a la mitjana de la UE-15, però entre 1975 i 1990 es va reduir la diferència a 5 punts gràcies a la convergència. A més, Espanya mostra més sensibilitat al cicle econòmic, amb variacions més intenses de recaptació en fases expansives i recessives.

Mecanisme d’Estabilització Automàtica

Aquest mecanisme es basa en què, amb tipus impositius fixos, en etapes expansives la recaptació creix més que el PIB, controlant el sobreescalfament de l’economia; i en etapes recessives, la recaptació disminueix i s’alleuja la pressió sobre famílies i empreses, actuant com un “amortidor” de les fluctuacions cícliques.

Evolució figures impositives principals

El sistema tributari espanyol modern té el seu origen en la reforma iniciada l'any 1977, pensada per transformar un sistema regressiu, poc transparent i tolerant al frau. Aquesta reforma va assentar les bases per fer-lo més semblant als models fiscals d’altres països europeus. En el sistema anterior, la càrrega impositiva que queia de manera desproporcionada sobre les rendes més baixes i hi havia poca transparència, fet que dificultava el control i minava la confiança dels contribuents. A més, l’elevada tolerància al frau es traduïa en una recaptació poc efectiva.

Els canvis més destacats van començar el 1978 amb la creació de l’impost sobre el patrimoni, que ajudava a generar informació fiscal i a reforçar el control sobre les rendes. El 1979 van aparèixer l’IRPF, per gravar la renda de les persones físiques, i l’impost sobre societats, centrat en els beneficis de les empreses. Tots dos van ser concebuts amb un caràcter progressiu per afavorir la redistribució de la renda. Més endavant, el 1986, es va implantar l’IVA, imprescindible per adaptar-se als estàndards de la Unió Europea. En conjunt, tots aquests canvis van incrementar la capacitat recaptatòria i la redistribució, van fer el sistema més progressiu i van reduir les distorsions en la presa de decisions econòmiques, ja que una base impositiva àmplia tendeix a ser menys distorsionadora.

Avui dia, els impostos es classifiquen d’acord amb qui en suporta la càrrega. D’una banda, hi ha els que graven la producció i les importacions, anomenats impostos indirectes, entre els quals trobem l’IVA, centrat en el consum de béns i serveis, els impostos especials sobre hidrocarburs, tabac, alcohol o joc, i altres figures locals com l’IBI, que s’aplica als béns immobles, o l’IAE, que recau sobre les activitats econòmiques. D’altra banda, els impostos directes afecten la renda, el patrimoni i el capital. Aquí s’inclouen l’IRPF, que grava ingressos de treball, capital i activitats diverses, l’impost de societats per als beneficis de les empreses i d’altres com el de patrimoni o el de successions i donacions. També hi ha contribucions sobre el valor dels terrenys i els vehicles. A més, cal destacar les cotitzacions socials, que es consideren impostos perquè són ingressos obligatoris destinats a finançar les prestacions socials.

Pel que fa a l’evolució dels ingressos públics en percentatge del PIB, abans de la reforma de 1977 predominaven les cotitzacions socials, mentre que els impostos directes i indirectes tenien un pes menor. Després de la reforma, es van dividir en tres grans blocs: impostos indirectes, impostos directes i cotitzacions socials. L’IVA ha anat guanyant rellevància com a impost indirecte fonamental, mentre que l’IRPF s’ha consolidat com l’impost directe més important, amb una elevada elasticitat respecte a la renda. Les dades de 2021 mostren que els impostos sobre la producció i les importacions representaven un 12,1% del PIB, els impostos sobre la renda i el patrimoni un 12,4% i les cotitzacions socials un 14,2%.

A partir de 1995 van sorgir nous problemes i es van plantejar reformes addicionals. El sistema s’havia tornat complex i car de gestionar, presentava inequitat horitzontal entre contribuents amb la mateixa renda i havia de fer front al frau fiscal, agreujat per la competència entre països que oferien tipus impositius més baixos. Per això es van reduir trams i tipus marginals de l’IRPF, es va rebaixar la tributació sobre societats i estalvi, i es va augmentar la imposició indirecta a través de l’IVA i els impostos especials. En comparació amb la Unió Europea, l’estructura fiscal espanyola s’hi assembla, tot i que la imposició indirecta hi té menys pes i se sol compensar amb cotitzacions socials més altes. Entre els reptes principals hi ha la necessitat d’incrementar la progressivitat, reduir l’elusió fiscal i millorar l’eficiència del sistema.

Despesa pública

La despesa pública comprèn totes aquelles activitats de les administracions públiques destinades a la producció de béns i serveis o a la transferència de recursos. S’hi inclou la despesa corrent, que abasta els salaris dels funcionaris, el consum de béns i serveis i les transferències a altres administracions, i que es tradueix directament en consum o estalvi de les famílies, i la despesa de capital, vinculada a inversions públiques i transferències pensades per incrementar la capacitat productiva. Així mateix, es distingeix entre la despesa discrecional, que s’aprova cada any (per exemple, quan s’augmenten les pensions), i la despesa automàtica, que és conseqüència de decisions preses anteriorment (com el pagament d’interessos del deute). Aquestes partides presenten un comportament cíclic: augmenten en èpoques de crisi i es redueixen en períodes d’expansió, fet que contribueix a estabilitzar automàticament l’economia.

Pel que fa a l’evolució històrica, durant les dècades de 1970 i 1980 Espanya va incrementar la despesa pública per consolidar l’Estat del Benestar. L’any 1993 va assolir el 50% del PIB i, a partir d’aleshores, es va reduir per complir els criteris de Maastricht. La crisi de 2008 i la pandèmia de la COVID-19 van provocar un augment significatiu de la despesa. L’any 2009 va arribar al 46,2% del PIB i el 2020 es va disparar fins al 51,9% per les mesures de suport econòmic adoptades durant l’emergència sanitària. El 2023 la despesa pública va tornar a reduir-se fins al 45,4%, si bé l’envelliment de la població i les conseqüències de la pandèmia encara influeixen de manera especial en despeses com les pensions i la sanitat.

Si ens fixem en la classificació funcional, una primera àrea a destacar són els serveis públics bàsics, que inclouen els serveis generals, els interessos del deute, la defensa, la justícia i la seguretat pública. Una segona àrea és la que correspon a l’Estat del Benestar, que habitualment supera el 60% del total de la despesa.

• Estat del Benestar:
  • Pensions: suposen prop d’un terç del volum total i han crescut constantment per l’envelliment.
  • Salut: representa al voltant del 14,5% i acostuma a augmentar per l’elevat cost dels tractaments i l’increment de persones grans, amb un repunt durant la COVID-19.
  • Educació: es manté estable respecte al PIB, però el seu pes relatiu ha disminuït arran dels ajustos posteriors a la crisi de 2008.
  • Prestacions d’atur: fluctuen segons el cicle econòmic; es van reduir amb la reforma de 2012 i van disminuir a mesura que l’ocupació va millorar a partir de 2014.
  • Altres despeses: inclouen ajudes a famílies i fills o serveis socials.

Pel que fa als serveis públics bàsics, aproximadament un 17,6% de la despesa total l’any 2021 es va destinar a serveis generals, al pagament dels interessos del deute, a la defensa i a la justícia. El cost dels interessos ha experimentat una forta caiguda des de mitjan dels anys noranta gràcies a les polítiques monetàries, passant de més de l’11% el 1995 a tot just un 4,4% el 2021. Les partides relacionades amb defensa i justícia tenen un pes més baix i relativament estable en termes de PIB. Una altra àrea important és la de les polítiques relacionades amb els assumptes econòmics, que inclouen inversions públiques i que van patir una reducció substancial després de la crisi de 2008, passant del 13,4% el 2007 al 9,3% el 2017, fins a recuperar-se a prop del 12,8% el 2022. El medi ambient i els serveis comunitaris, que inclouen habitatge, tenen un finançament relativament baix i van ser fortament afectats per la crisi. El debat sobre la política d’habitatge se centra a fixar límits al creixement dels preus del lloguer o incrementar la despesa en habitatge social, però la possible reducció de l’oferta genera controvèrsia.

Les crisis econòmiques han tingut un impacte clar en la despesa. La de 2008 va obligar a fer ajustos notables, amb retallades en educació i salut en termes relatius. En canvi, la pandèmia va provocar un augment extraordinari de la despesa en salut i altres àmbits per fer front a la doble emergència sanitària i econòmica. En comparació amb altres països de la Unió Europea, Espanya acostuma a destinar més recursos a prestacions contributives, com ara pensions i atur, la qual cosa reforça la protecció de la població de més edat, però inverteix menys en salut o defensa, i confia sovint en la família com a principal suport davant de situacions de dificultat econòmica.

El saldo presupuestario

El saldo presupuestario se refiere a la diferencia entre los ingresos y los gastos no financieros de las Administraciones Públicas. En términos de Contabilidad Nacional, esta diferencia también se denomina necesidades de financiación y se calcula restando a los ingresos corrientes los gastos corrientes y, de igual modo, los ingresos de capital menos los gastos de capital. Cuando el resultado es positivo, se produce superávit (ingresos superiores a gastos). Cuando es negativo, hablamos de déficit (gastos superiores a ingresos).

Para analizar la situación de las cuentas públicas con mayor detalle, se distinguen diferentes enfoques:

• El saldo presupuestario primario es aquel que no incluye el pago de intereses de la deuda, de modo que sirve para saber si, dejando a un lado la carga financiera heredada de ejercicios anteriores, un país gasta más de lo que ingresa.
• El saldo presupuestario coyuntural o cíclico está vinculado a la fase del ciclo económico; en épocas de expansión crecen los ingresos y disminuyen ciertas prestaciones, mientras que en recesión sucede lo contrario. Este componente extra del déficit o superávit desaparece al cambiar el ciclo.
• El saldo presupuestario estructural, por su parte, refleja la parte del déficit o superávit que no depende del ciclo económico, sino de las políticas de gasto e ingreso que se mantienen de forma más o menos permanente. Es la posición “real” de las cuentas públicas si la economía estuviera en su nivel potencial.

En las últimas décadas, el saldo presupuestario de España ha variado mucho. Durante 1993 alcanzó un –7,0% del PIB, un déficit muy elevado. Entre 2005 y 2007 se registraron los únicos tres años recientes con superávit, llegando hasta un +2,1% en 2006, gracias en gran parte al fuerte crecimiento ligado al boom inmobiliario y financiero. Sin embargo, en 2009 el déficit se disparó hasta –11,3% a raíz de la crisis financiera de 2008, y en 2012 escaló al –11,5% debido a los rescates bancarios. Para 2018, el déficit se logró situar en –2,6%, por debajo del 3% exigido por la Unión Europea. Con la llegada de la pandemia de la COVID-19 en 2020, el déficit volvió a subir hasta –9,9%, aunque en 2023 descendió a –3,5%, ayudado por la recuperación económica y un incremento de los ingresos. Buena parte de estas oscilaciones responde al comportamiento cíclico: en épocas de crisis aumentan los gastos sociales y se desploman los ingresos tributarios, mientras que en periodos de expansión se produce la situación inversa. Sin embargo, el componente estructural del déficit (es decir, el que no desaparece cuando la economía mejora) se ha mantenido negativo durante casi todo el periodo 1995–2022, lo que indica que, incluso en años de crecimiento, se ha gastado de manera estable más de lo que se ingresa.

A lo largo de los últimos 25 años del siglo XX, el saldo presupuestario fue casi siempre negativo, en parte por la necesidad de financiar el Estado de bienestar en momentos de recursos limitados y crisis económicas. A comienzos de los noventa, otra crisis agravó el déficit, alcanzando el –7% del PIB en 1993. Más tarde, desde 1994 hasta 1999, se aplicaron políticas de ajuste para cumplir con los criterios de Maastricht y poder entrar en el euro, lo que moderó el déficit. Entre 2005 y 2007, España consiguió superávit gracias al fuerte incremento de ingresos, aunque gran parte de esa mejoría era de naturaleza cíclica y no se mantuvo a largo plazo. Con la crisis de 2008, el déficit volvió a dispararse debido a la caída de ingresos vinculados al desplome del sector inmobiliario y al aumento de gastos sociales y planes de estímulo. A esto se sumaron los rescates al sistema financiero (0,5% del PIB en 2011 y 2,7% en 2012).

A partir de 2013 y hasta 2018, el déficit se fue reduciendo de manera progresiva, combinando subidas de impuestos y recortes de gasto, para cumplir con el objetivo europeo de situarlo por debajo del 3%. Sin embargo, en 2020 la pandemia volvió a provocar un fuerte salto del déficit hasta –9,9%. La posterior recuperación, junto con las transferencias europeas, permitió rebajarlo al –3,5% en 2023. De todo esto se extrae que el déficit cíclico tiende a desaparecer cuando la economía se recupera, pero el estructural, que persiste incluso en fases de crecimiento, representa el verdadero foco de preocupación.

Deute públic

En cuanto al endeudamiento público, la deuda se define como el valor nominal de los pasivos financieros brutos de un país y suele expresarse en porcentaje del PIB para medir su sostenibilidad. Dentro de la Unión Europea, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento fijó como límite de referencia el 60% del PIB para la deuda pública y el 3% para el déficit, aunque estas reglas han estado temporalmente suspendidas a raíz de la COVID-19 y están siendo revisadas bajo nuevos criterios. La evolución de la deuda pública de España muestra un continuo descenso entre 1990 y 2005, llegando al 40% del PIB. Esto otorgó cierto margen para aplicar políticas de estímulo fiscal, pero la crisis de 2008 hizo que la deuda superase el 100% del PIB en 2013. La prima de riesgo respecto al bono alemán alcanzó los 6 puntos en 2012, encareciendo mucho la financiación, hasta que la intervención del BCE, con una política monetaria expansiva, redujo esta prima al 1% en 2015. Aun así, en 2019 la deuda se mantenía en torno al 97,7% del PIB, mostrando dificultades para reducirla debido a un crecimiento económico moderado. Con la pandemia de 2020 y 2021 se disparó al 119,3% del PIB, pero luego comenzó a bajar gracias a la reactivación económica y a la inflación, que elevó el PIB nominal, cerrando 2023 en torno al 105,1%.

Factors per a la reducció del deute

• Un entorn de tipus d'interès baixos i venciments llargs facilita que el cost anual de la deuda sigui menor.
• El creixement econòmic per sobre del tipus d'interès també contribueix a disminuir el pes de la deuda sobre el PIB.
• Si el PIB no creix lo suficient, reduir el dèficit pot no bastar, pues la deuda absoluta pot seguir augmentant.
• El sistema financer és el principal tenedor de la deuda soberana, de modo que un problema en la deuda pública pot afectar greument a bancs i entitats financeres.

En resumen, España ha vivido un comportamiento muy marcado por los ciclos económicos y por factores estructurales que afectan tanto al saldo presupuestario como al nivel de endeudamiento. El reto actual pasa por reducir el déficit y la deuda de forma sostenible, sin perder de vista la coyuntura económica ni las reglas de disciplina fiscal europeas.