Revisión y Recursos en el Procedimiento Administrativo: Derechos del Ciudadano

Las Garantías del Ciudadano en el Procedimiento Administrativo

En el plano político, el control fundamental del Parlamento sobre la Administración Pública se ejerce a través del Gobierno, que la dirige, ya sea la administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas.

En el ámbito interno de la propia administración, se establecen, por la razón obvia de controlar la obediencia de todos los órganos, tanto a las normas como a las instrucciones y órdenes de los órganos superiores, distintas técnicas de inspección y control. Tienen tales atribuciones todos los órganos superiores respecto de los inferiores que de ellos dependen. Están establecidos órganos generales de control, independientes de los que tienen funciones de administración activa.

El ciudadano cuenta con las garantías que prevé la legislación procedimental, tanto general como especial, que le faculta o impone su participación en diversos trámites del procedimiento de elaboración de los actos administrativos o de las disposiciones generales. También tiene el administrado derecho a la participación orgánica.

El ciudadano cuenta con derechos fundamentales para hacer valer sus pretensiones en el plano político; no solo a través de los procedimientos electorales, o de los partidos políticos, que son el instrumento fundamental para la participación política.

La Revisión de Oficio

Naturaleza: En el supuesto de actos que contengan algún vicio, la LPC diferencia: si el vicio es de nulidad de pleno derecho, la Administración Pública autora del acto tiene atribuida la potestad de revisión de oficio para anularlo; si el vicio es de anulabilidad y declarativo de derechos, la Administración Pública tiene atribuido el privilegio de impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pese a ser autora del acto; y si el vicio es de anulabilidad, pero no es declarativo de derechos, la Administración Pública puede revocarlo directamente. Carácter que se reafirma y potencia en la LPC, que permite la revisión de oficio de cualquier acto viciado en las causas de nulidad del artículo 62.1. La potestad de revisión de oficio de los actos administrativos está atribuida con carácter general a todas las Administraciones Públicas en los artículos 102 y 103 LPC. El ejercicio de las facultades de la potestad de revisión de oficio de los actos administrativos tiene un límite: no podrán ser ejercitadas cuando la prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, buena fe, derecho de los particulares o las leyes.

Procedimiento de la revisión de oficio: Se dirige contra los actos administrativos y normas reglamentarias incursas en un vicio de nulidad de pleno derecho. La revisión de oficio se instrumenta como una verdadera acción de nulidad que permite a los interesados instar la anulación de los actos administrativos sin límite temporal alguno. Presupuesto obligado para el ejercicio de la revisión de oficio es que se trate de actos sometidos al derecho administrativo, no de actos privados de la administración. Se requiere que los actos administrativos pongan fin a la vía administrativa o hayan adquirido firmeza por no haber sido recurridos en plazo de poder serlo. Si no se dan los presupuestos y requisitos citados o se invoca un vicio distinto de simple anulabilidad o una simple irregularidad administrativa. Esta loable previsión en términos de economía procedimental debe jugar solo en casos en que tal igualdad sustancial se produzca realmente. El procedimiento de revisión de oficio se ordena conforme a las reglas generales del procedimiento administrativo y debe seguir los trámites esenciales que se recogen en el artículo 102 LPC. En la administración autonómica, la competencia viene determinada por su propia legislación. La resolución debe dictarse en tres meses desde su inicio, en caso contrario, el silencio determina la caducidad del procedimiento si este se inició de oficio. La resolución debe declarar la nulidad del acto o norma objeto de la revisión si se dan los presupuestos y requisitos antes señalados.

La Declaración de Lesividad de los Actos Anulables Declarativos de Derechos

En todos los demás supuestos de actos viciados de anulabilidad que sean declarativos de derechos, la revisión de oficio está excluida y la administración deberá declararlos lesivos para el interés público y posteriormente impugnarlos. La declaración de lesividad debe motivar que los actos producen efectiva lesión a los intereses públicos, sin que sea preciso que en todo caso se dé una situación de quebranto para los intereses económicos de la administración. La declaración de lesividad debe acordarse por Orden Ministerial en la administración del Estado, del Consejero en la administración autonómica, o por acuerdo del Pleno de la Corporación Local a iniciativa del Alcalde si se trata de sus competencias o del órgano supremo de la entidad de derecho público, cuando lo establezcan sus normas reguladoras.

La Revocación de Actos no Declarativos de Derechos o de Gravamen

El Consejo de Estado había considerado que cuando estén viciados debían también ser objeto de revisión de oficio, sin límite temporal alguno. Esta institución debiera considerarse reservada para los supuestos en que la revocación se produce por motivos de oportunidad o cambio de criterio. La revocación de los actos no declarativos de derechos y los de gravamen no está sujeta a plazo alguno y no persigue un procedimiento formalizado específico, a diferencia de lo que ocurre con los supuestos de revisión regulados en los artículos 102 y 103 LPC. El único límite es que la revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico.

Los Recursos Administrativos

Concepto: Son recursos administrativos los procedimientos por los que el administrado legitimado solicita de la propia administración la anulación o modificación de un acto administrativo que le afecta.

• Los recursos administrativos tienen como presupuesto normalmente la existencia de un acto administrativo previo, contra el que se interpone el recurso pretendiendo su anulación o reforma, aunque también procede en casos de inactividad.
• El recurso administrativo tiene por objeto actos administrativos definitivos, o de trámite que impidan la continuidad del procedimiento administrativo o produzcan indefensión. Se prevé la reclamación frente a los demás actos de trámite viciados u omitidos, que el interesado podrá alegar para que sea considerado por el órgano que debe resolver.
• El recurso administrativo solo puede interponerlo quien esté legitimado, esto es, los titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en el que el asunto al que se refiere el acto recurrido. La LPC reconoce la legitimación para recurrir a cualquier interesado, en los amplios términos en que esta condición se reconoce en el artículo 31. La legitimación para recurrir establece directamente la acción popular. No se les reconoce legitimación para recurrir a los órganos de cualquier Administración Pública; ni a los miembros de los órganos colegiados respecto de los actos que estos aprueben, salvo que una ley lo autorice. Sí se reconoce legitimación para recurrir en los órganos representativos de la administración local a los miembros que hubieran votado en contra de un acuerdo, estando legitimados para impugnarlo cuando una ley lo autorice.
• El recurso se interpone ante la propia administración autora del acto recurrido, que es quien debe resolverlo. Dentro de las relaciones de instrumentalidad entre las entidades matrices y sus entes institucionales cabe la interposición del recurso de alzada impropio contra actos del ente institucional ante la administración matriz.
• El recurso persigue la modificación o anulación del acto recurrido. Si al resolver un recurso se anula un acto por simples motivos de oportunidad.

Naturaleza de los recursos administrativos: Los recursos administrativos se interponen ante la propia administración autora del acto recurrido, se les niega el carácter de verdadero recurso. El recurso administrativo supone una oportunidad de reconsideración del tema, contando con argumentos que el recurrente aporta y que han podido pasar desapercibidos en la decisión recurrida. El recurso de alzada, que luego analizaremos, incardinado en el principio de jerarquía administrativa, es un medio fundamental para fiscalizar la actividad de los órganos inferiores por los superiores que deben resolver los recursos contra los actos dictados por aquellos. Los recursos administrativos presentan ventajas e inconvenientes. Se trataría de eliminar el carácter de presupuesto necesario que hoy tiene la previa interposición del recurso administrativo de alzada para poder interponer posteriormente el recurso contencioso-administrativo en el caso de actos que no pongan fin a la vía administrativa. La solución adoptada por la LPC tras la reforma de 1999 ha seguido esta pauta: ha introducido el recurso de reposición con carácter potestativo y ha conservado con carácter obligatorio el recurso de alzada. Los recursos deben ser potestativos en el caso de los actos que pongan fin a la vía administrativa, que es el supuesto del recurso de reposición en el que al resolver el recurso del mismo órgano que dictó el acto.

Clases de recursos:

• Recursos ordinarios: Son los que pueden interponerse contra cualquier acto no susceptible de recurso especial, y permiten basarlos en cualquier motivo de impugnación.
  • a) Recurso de alzada: Tiene por objeto los actos administrativos que no pongan fin a la vía administrativa y está inserto en el principio de jerarquía. Constituye un sistema de garantía para el interesado y un medio de control del funcionamiento interno de la administración. El superior jerárquico se determina en la organización de los distintos departamentos o de las consejerías. Como excepción a la regla de que atribuye la competencia para resolver el recurso de alzada al superior jerárquico, el artículo 107.3 permite que en los llamados recursos indirectos contra reglamentos, esto es, el recurso puede interponerse directamente ante el órgano que aprobó el reglamento. El objeto del recurso de alzada son los actos administrativos que no pongan fin a la vía administrativa: 1. Las resoluciones de órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario; 2. Las resoluciones de los recursos de alzada y de los procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje que prevé el artículo 107.2 LPC; 3. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento; 4. Las demás resoluciones de órganos administrativos de cualquier Administración Pública cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria.
  • b) Recurso de reposición: Que se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto recurrido y se resuelve por el mismo. Solo se admite frente a los actos que pongan fin a la vía administrativa. Dada su finalidad, el recurso tiene carácter potestativo y el interesado puede decidir interponer directamente el recurso contencioso-administrativo sin interponer el de reposición. El plazo para interponer es de un mes si el acto es expreso y tres meses si no lo fuera.
• Recursos especiales: Son los que, aun basándose en cualquier motivo de impugnación como los ordinarios, solo están previstos por la legislación en materias concretas. Los que procede interponer en los casos en que están establecidos. La LPC no regula los recursos especiales y solo se refiere al económico-administrativo. El recurso económico-administrativo es denominado por la legislación reguladora reclamación, se regula en la Ley 58/2003. Al resolverse estos recursos por un órgano de la administración del Estado, los tribunales económico-administrativos, se consideró infundadamente que constituían una manifestación de tutela no acorde con la forma de entender la autonomía de las entidades locales por la legislación postconstitucional. El artículo 137 LBRRL, ha introducido la obligatoriedad de crear un órgano especializado para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas en los municipios de gran población. Su peculiaridad principal estriba en que este recurso administrativo se tramita y resuelve por órganos separados de los que ejercen la gestión activa y de los que han dictado el acto recurrido. Estos órganos se llaman tribunales económico-administrativos, se estructuran en: centrales, regionales, cuyo ámbito territorial se identifica con el de las Comunidades Autónomas, incluyendo Ceuta y Melilla. La legislación prevé también que las resoluciones que no sean susceptibles de este recurso podrán ser objeto de recurso extraordinario de alzada para la unificación de doctrina por los directores generales del Ministerio de Hacienda o los directores del departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que deberá respetar la situación jurídica particular que derive de la resolución recurrida. Los recursos corporativos que se regulan en la Ley de Colegios Profesionales y demás normas reguladoras de las corporaciones representativas de intereses económicos y sociales.
• Recurso extraordinario de revisión: Se trata de un recurso previsto para remediar situaciones de injusticia notoria producida por actos viciados, pero firmes, esto es, en los casos en que ya han transcurrido los plazos para poder interponer el recurso ordinario o especial que pudiera corresponder. La revisión de oficio o la revocación del acto susceptible de recurso extraordinario de revisión. Los supuestos en que procede el recurso de revisión están tasados por la ley: a) Que al dictarlos se hubiese incurrido en un error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente; b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que evidencien el error de la resolución recurrida; c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella resolución. El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto recurrido. En su tramitación es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

El procedimiento de resolución de los recursos administrativos:

• Interposición: Se regula en igual sentido que los escritos de solicitud en el artículo 70, sin más matiz que la necesidad de individualizar en el que se recurre y las razones de la impugnación. Como motivos de la impugnación se alegan las causas que la legislación establece como determinantes de la nulidad de pleno derecho o de anulabilidad en el caso de los recursos ordinarios. Los errores formales que puede contener el recurso son susceptibles de subsanación y el error en la calificación del recurso no es obstáculo para que la administración lo tramite como corresponda. Los plazos son el único requisito insubsanable, ya que transcurrido el que corresponda sin que se haya interpuesto el recurso administrativo, el acto se convierte en firme y consentido por el administrado afectado.
• Tramitación: Los informes pueden ser: preceptivos, a emitir por el Consejo de Estado en el caso de recurso de revisión de oficio que tiene carácter vinculante; o por el órgano inferior autor del acto, en el caso de recurso ordinario o facultativo. La audiencia del interesado recurrente tampoco tiene especialidad respecto del trámite. La ley dispone que no se tendrán en cuenta los hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. En el procedimiento de recurso es admisible también el trámite de prueba en los mismos términos que se regula en el procedimiento general. En el procedimiento de resolución de los recursos administrativos cabe solicitar la suspensión del acto recurrido, que también podría acordarse de oficio, y que supone una excepción a la regla general de que la interposición de un recurso no supera por sí misma la ejecución del acto impugnado. En el procedimiento de adjudicación de los contratos administrativos las medidas provisionales de suspensión de decisiones de los órganos de contratación pueden solicitarse y adoptarse con independencia de que se interponga el recurso correspondiente.
• Resolución: El órgano competente para resolver el recurso no está sujeto a dictar una resolución en el marco de las pretensiones que establezca el recurrente en su escrito de recurso, sino que debe resolver cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados. Estas amplias facultades que la ley atribuye al órgano competente para resolver el recurso no alcanzan al reformatio in peius. Límite ya establecido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo con anterioridad a la Constitución y que ha sido ahora ratificado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional para evitar que el efecto intimidatorio de la reformatio in peius. Sí se admite la reformatio in peius en el caso del recurso interpuesto por tercero a quien no afecte negativamente la reforma. La resolución del recurso puede consistir en la inadmisión del recurso. Se ordenará la retroacción del expediente al momento en que se introdujo el vicio estimado, para que, subsanado este, se vuelva a dictar nueva resolución. La resolución de los recursos administrativos pone fin a la vía administrativa y deja expedita la vía contencioso-administrativa.

Otros Procedimientos de Impugnación de Actos Administrativos

La LPC ha recogido con carácter general la posibilidad de sustituir el recurso de alzada por otros procedimientos de impugnación en materias determinadas que podrían establecer las leyes sectoriales. Los procedimientos de impugnación alternativos al de recurso que se establezcan deben respetar los principios, garantías y plazos que la LPC reconoce a los interesados en todo procedimiento administrativo. Deben respetarse los principios de audiencia, de admisión de prueba, de congruencia de la resolución con las pretensiones de los interesados y de prohibición de la reformatio in peius. En el ámbito de la administración local se establece un límite a la aplicación de estos procedimientos alternativos: no pueden suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias a los órganos representativos electos establecidos por la ley. El objeto de estos procedimientos alternativos es el mismo que tiene el recurso de alzada.