Responsabilidades y Atribuciones de Ministros y Congreso en Chile: Sistema Binominal y Juicio Político

Responsabilidades y Atribuciones de los Ministros de Estado

Los ministros deben firmar los decretos presidenciales con la fórmula "por orden del Presidente". Además, deben preocuparse de la efectiva aplicación de las políticas, de las leyes y los reglamentos por los servicios públicos que dependen de cada ministerio. No hay que olvidar que los ministros, desde el momento que firman un decreto, comprometen su responsabilidad civil, penal y administrativa. Además, son políticamente responsables ante el Presidente, quien en cualquier momento los puede remover. Esto es muy subjetivo, pues puede darse no solo por actuar ilegalmente, sino que por falta de experiencia o mal desempeño, siendo cualquier cosa causal de pérdida de confianza.

Respecto a la responsabilidad civil, los ministros de Estado poseen un fuero. Si un particular considerara que por obra de una acción de un ministro de Estado, actuando como tal, fuera víctima de un perjuicio injusto que no está obligado a soportar, este particular perfectamente lo puede demandar civilmente, según el Artículo 53 N° 2, pero antes tiene que obtener que el Senado declare que da lugar la demanda civil.

Congreso Nacional

Nuestro Congreso es bicameral, esto históricamente es así desde la constitución de O'Higgins de 1822. Ambas cámaras, junto al Presidente, comparten la función legislativa de elaborar, dictar y mantener en vigencia las leyes. Cada cámara posee ciertas atribuciones exclusivas. El Artículo 52 se refiere a las de los diputados y el Artículo 53 a las del Senado.

Composición Orgánica del Congreso

En cuanto a su parte orgánica, hay que señalar que la Cámara de Diputados se compone de 120 miembros, habiendo 2 por cada distrito electoral, el cual comprende varias comunas. Según la Ley de votaciones y escrutinios, son en total 60. En cambio, los Senadores son en total 38 y se eligen a razón de 2 Senadores por cada circunscripción senatorial, la cual es equivalente, por regla general, a una región geográficamente hablando. Sin embargo, hay excepciones de 6 regiones que cada una se dividen en 2 circunscripciones: V, RM, VII, VIII, IX y X. En total existen 19 circunscripciones.

Requisitos para ser Diputado y Senador

Los requisitos para ser diputado y senador están descritos en los Artículos 48 y 50 de la Constitución Política de la República (CPR):

• Para ser Diputado:
  1. Ciudadano con derecho a sufragio.
  2. Mayor de 21 años.
  3. Haber cursado enseñanza media o equivalente.
  4. Tener a lo menos residencia de por lo menos 2 años en la región a la cual pertenece la circunscripción.
• Para ser elegido Senador:
  1. Ciudadano con derecho a sufragio.
  2. Mayor de 35 años.
  3. Haber cursado enseñanza media.

  La reforma del 2005 eliminó la exigencia de residencia para los Senadores.

Sistema Electoral de Elección

El sistema electoral por el cual se eligen diputados y senadores es el sistema mayoritario binominal, no está establecido en la constitución, la CPR le encarga a la ley establecerlo. La ventaja de este sistema es que logra evitar el multipartidismo político, logrando agrupar en dos bloques al grupo de partidos: Concertación y Alianza, logrando un equilibrio.

Este sistema se llama binominal porque, de acuerdo con este, por cada distrito electoral y circunscripción electoral se eligen 2 cargos de diputado y 2 de Senador. Además, se llama mayoritario porque el partido político o pacto electoral que logre obtener más del doble de los votos que obtenga el partido o pacto que le sigue en votos en la correspondiente circunscripción o distrito se lleva todos los cargos, dejando sin representación a todas las demás fuerzas políticas en ese distrito o circunscripción. Por otro lado, si ningún partido o pacto logra más del doble de los votos, entonces los cargos se reparten entre los partidos o pactos que hayan obtenido las dos mayorías más altas.

Inconveniente del sistema: De acuerdo con este sistema se puede dar la siguiente anomalía:

1. El partido o pacto que no obtenga el doble obtiene la misma representación que el que obtuvo solo la mitad.
2. Si dos partidos o pacto obtienen las dos mayorías, cada lista adquiere un cargo y dentro de estas se lleva el cargo aquel candidato que haya obtenido la mayor cantidad de preferencia individual.
3. Si se produce un empate, se resuelve a través de un sorteo que se realiza en el tribunal calificador de elecciones.
4. Podría llegar a ocurrir que uno de los cargos se lo lleve un partido o pacto, pero que el segundo haya un empate entre los votos de listas, en este caso también se resuelve mediante un sorteo público y solemne en el tribunal calificador de elecciones.

Atribuciones Exclusivas de la Cámara de Diputados

Según el Artículo 52 de la CPR, la Cámara de Diputados posee dos atribuciones exclusivas: Fiscalizar los actos del gobierno e iniciar una acusación constitucional o juicio político.

Fiscalizar los Actos del Gobierno

Fiscalizar implica controlar la actuación de una autoridad desde un punto de vista jurídico, sopesar y examinar la actuación de la autoridad desde un punto de vista del mérito de la actuación, de la oportunidad o conveniencia. La oportunidad es si se realizó en el momento que correspondía, la conveniencia implica evaluar si la actuación satisface o no el interés de la sociedad. Por lo tanto, fiscalizar significa evaluar desde el punto de vista jurídico y desde el mérito, oportunidad y conveniencia. Cuando hablamos de los actos de gobierno, se habla del Presidente y de las autoridades de las que él depende.

La cámara efectúa este control por las siguientes vías:

1. Vía Tradicional: Siempre ha estado en la CPR del 80 e incluso en la de 1925. Consiste en que la Cámara de Diputados, por la mayoría de sus miembros presentes, puede adoptar acuerdos o sugerir observaciones que transmite por escrito al Presidente de la República a fin de que éste les dé una respuesta. Por supuesto, esas observaciones contienen una crítica respecto de algún acto del gobierno. Frente a estas observaciones o acuerdos, el Presidente solo asume una obligación: Emitir una respuesta y mandarla a la Cámara por escrito a través del Ministro que corresponda. Para esto tiene un plazo de treinta días. Para fiscalizar hay que estar enterado, por eso la CPR dispone que cualquier diputado, con el apoyo del 1/3 de los diputados presentes, podrá solicitar informes a los gobiernos. Estos informes se refieren a los actos que van a ser objeto de fiscalización. Frente a esto, el Presidente deberá enviar una respuesta dentro del plazo de treinta días y a través del Ministro que corresponda. En esta vía, cuyas disposiciones ya han sido explicadas, la CPR se ha preocupado de hacer una advertencia que también es válida respecto de las dos vías que veremos. Como es común a las tres vías, el lugar donde se refiere, en la tradicional, es inadecuado, pero en el momento de hacer la advertencia la única vía que existía era la tradicional. Con la reforma del 2005 aparecen las otras dos vías. Se aplica a las otras dos vías por deducción lógica, ya que Chile tiene un régimen presidencial. Advertencia: Los actos que fiscaliza la Cámara de Diputados, acuerdos y observaciones, nunca acarrean responsabilidad política para los Ministros. Esto significa que, como los Ministros de estado dependen de la confianza del Presidente de la República y no de la confianza del Congreso, los Ministros de estado no tienen por qué presentar su renuncia, como consecuencia de estas críticas, ante la Cámara de Diputados. La confianza se puede perder por múltiples razones que son de cualquier tipo.
2. Segunda Vía: La Cámara de Diputados, con apoyo de un tercio de los miembros en ejercicio, puede citar a un Ministro de Estado con el fin de hacerle preguntas (o interpelaciones) acerca de hechos o actuaciones relativas a su ministerio:
   • A) El Ministro está obligado a ir y a responder a las preguntas.
   • B) No se le puede citar más de tres veces en el año, a menos que la mayoría absoluta de los Diputados en ejercicio acuerde citarlo una vez más.
   • C) No acarrea sanción para el Ministro.
   • D) Se habla de interpelar al Ministro. Este término está proyectado al régimen parlamentario, son preguntas que se le hacen a un Ministro de Estado que forma parte del gabinete. Si las respuestas del Ministro no le gustan a los parlamentarios interpelantes, podrán proponer un voto de censura, que si se aprueba el Ministro queda destituido, o bien todo el gabinete, dependiendo a quien se haya dirigido el voto.
   • E) Pero no es el caso de nuestro régimen. El Ministro no tiene sanción. Sin embargo, si el Ministro contesta sinsentidos o irregularidades de las que el Congreso pudiera interpretar que constituyen delito o crimen político, podrán poner en marcha mecanismos para su sanción. (Ej. Podrían denunciarlo).
3. Vía de la Constitución de una Comisión Investigadora: La Cámara de Diputados, a requerimiento de 2/5 de los miembros en ejercicio, podrá constituir una comisión Investigadora de algún acto de gobierno. Se faculta esta comisión para citar a algún funcionario, incluidos los Ministros de Estado.
   • A) Todos los que se citan están obligados a concurrir.
   • B) Los antecedentes que solicita la Cámara deben ser entregados.
   • C) Pueden ser citados incluso el personal de empresas del Estado, o el personal de aquellas en que el Estado tenga mayor participación.
   • D) No pueden ser citados más de tres veces por la misma comisión, a menos que la mayoría absoluta de la comisión acuerde citarlo más de tres veces.

Iniciar una Acusación Constitucional o Juicio Político

A la doctrina no le gusta el nombre de juicio político y prefiere el de acusación constitucional, porque aquel hace caer en el error de que se busca determinar la responsabilidad política de los miembros del gobierno que sean acusables. Cuando se efectúa un juicio político no se busca la responsabilidad política de los acusados. No se busca que presenten su renuncia por haber perdido la confianza del Congreso. Cuando se instruye o sustancia un juicio político es para hacer efectiva: Directamente su responsabilidad administrativa e indirectamente sus responsabilidades civil y penal. A la cátedra no le interesa la distinción del nombre. Alejandro Silva Bascuñán plantea que se llama juicio político porque lo substancia un órgano político, es iniciado por la cámara de diputados y terminado por el senado.

Elementos del Juicio Político

1. Iniciación del Juicio Político: Se inicia por no menos de 10 Diputados ni más de 20 Diputados. No más de diez para mantener la seriedad del asunto y no más de 20 para que no se entienda que la decisión está tomada de antemano.
2. A quién se dirige: Los sujetos y las causales para someter a juicio político están establecidos en la CPR.
   • A) El Presidente de la República:
     • Por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la nación.
     • Por abierta infracción de la CPR y las leyes.
   • B) Los Ministros de Estado:
     • Haber comprometido gravemente el honor o la seguridad.
     • Infracción de la CPR o las leyes, o bien por haber dejado sin ejecución las leyes.
     • Por delitos de cohecho, malversación de fondos públicos, traición a la patria y;
     • Consunción (Significa exacción ilegal: cobro indebido, sin fundamento legal).
   • C) Los Ministros superiores de justicia: Por notable abandono de deberes (Corte Suprema, Corte de Apelaciones, Corte Marcial y Corte Naval).
   • D) El contralor general de la República: Por notable abandono de deberes.

   El notable abandono de deberes consiste en la infracción grave o reiterada de los deberes o prohibiciones inherentes del cargo y que denotan una clara y patente indiferencia por la consecución de los fines propios de la institución.

   ¿Podría la Cámara de Diputados iniciar un juicio político en el hecho de haber fallado mal un magistrado de un tribunal superior de justicia?

   1. Quienes sostienen que no es posible argumentan que si un órgano político como es el Congreso puede juzgar a un magistrado de un tribunal superior de justicia (organismo técnico) por haber dictado mal un fallo, se destruiría el principio de independencia judicial consagrado en el artículo 76 de la CPR. Además, existe una razón de texto, el artículo 76 inciso 1° dice que: ni el Presidente de la República ni el Congreso podrán en caso alguno ejercer funciones judiciales, abocarse a causas pendientes, revivir procesos fenecidos o revisar los fundamentos y contenidos de las resoluciones judiciales.
   2. Los que sostienen la posición de que el Congreso perfectamente puede iniciar un proceso político, argumentan que el artículo 76 de la CPR lo que prohíbe es revisar los fundamentos y contenidos de las resoluciones judiciales y resulta que la palabra revisar, desde un punto de vista técnico procesal, significa modificar o dejar sin efecto un fallo de un tribunal. De esta manera, el juicio político no tiene esta finalidad, el fallo se va a mantener incólume, solo se busca sancionar a quien lo dictó.

   Sin embargo, ha primado la tesis de que no procede una acusación constitucional en contra de un magistrado si el notable abandono de deberes pretende fundarse en el hecho de que un juez ha fallado mal. El organismo que ha puesto este límite es el Senado, ya que es este el que le da término al juicio político, la Cámara de Diputados solo lo inicia. Fundamento: El notable abandono se puede fundar en el hecho de que un juez en vez de dedicarse a juzgar se dedica a hacer actividad política, demorar los fallos, porque posee una empresa que adquiere bienes litigiosos; o sea, cuando se violan los deberes y prohibiciones adjetivos del cargo y no los sustantivos.

   • E) Intendentes o gobernadores: También se puede acusar a los intendentes o gobernadores por haber violado la constitución o la ley y por haber cometido alguno de los siguientes delitos: Malversación de fondos públicos, Traición a la patria, Concusión (cobro indebido o exacción ilegal) Sedición (revelarse contra la autoridad legítimamente constituida).
   • F) Generales y almirantes de las fuerzas de defensa nacional: Se pueden acusar de notable abandono de deberes. Respecto a los comandantes en jefe, hoy existe la tesis de que como el comandante en jefe también porta el cargo de general, por esa vía se le puede acusar de juicio político.

¿En qué momento se puede presentar una acusación inconstitucional?

1. Mientras está ejerciendo el cargo.
2. Cuando ha dejado de ejercerlo, dentro de los 6 meses siguientes en el caso del Presidente y en los demás casos dentro de los 3 meses siguientes. En este periodo de 3 o 6 meses sólo pueden ausentarse del país el Presidente o demás funcionarios acusables con el acuerdo de la Cámara de Diputados. A los funcionarios acusables distintos del Presidente sólo requieren del acuerdo de la Cámara de Diputados para ausentarse si ya se hubiese iniciado la acusación contra ellos, en cambio con el Presidente se es más enérgico, ya que se haya o no iniciado no se puede ausentar sin la autorización de la Cámara de Diputados.

Rol de la Cámara de Diputados en el Juicio Político

La Cámara de Diputados cumple un doble rol en el juicio político:

1. Iniciar el juicio político o acusación constitucional a través de no menos de 10 Diputados ni más de 20.
2. Aprobar o desechar la acusación como acusación. Esto se debe a que la acusación consiste en imputarle algo a alguien, por ejemplo alguna infracción, abuso de poder o delito. La Cámara deberá pronunciarse si aprueba o no, la va a aprobar cuando sea seria y rechazar cuando ésta no tenga fundamento. No obstante, La Cámara de Diputados no se pronuncia sobre la inocencia o culpabilidad del imputado, sino se refiere a si aquella acusación es seria o no; si da o no a lugar la acusación.

Para aprobar la acusación se requiere: Mayoría absoluta de los Diputados en ejercicio si se trata del Presidente y la mayoría de los Diputados presentes para otros funcionarios.

El efecto de aprobar la acusación: Si la Cámara de Diputados aprueba, el efecto es que el funcionario queda suspendido del cargo (no lo pierde) salvo el Presidente de la República, quien no queda suspendido en el ejercicio del cargo.

Aprobada la acusación, ésta debe formalizarse ante el Senado, el cual actúa como tribunal, pero no un tribunal de Derecho (por estar formado por políticos), es un tribunal que actúa en conciencia, es decir, como jurado. La Corte Suprema (CS) ha dicho que el Senado decide a su libre arbitrio. El rol del Senado es juzgar, por lo que debe pronunciarse de la culpabilidad o inocencia del acusado. Para condenar necesita el quórum de 2/3 de los miembros en ejercicio (en caso de ser el Presidente el acusado) o mayoría absoluta de los miembros en ejercicio del Senado (para el resto de los funcionarios). Si no se alcanzan los quórums, el funcionario, se supone, no es culpable.

Efectos de la Condena

1. Pérdida del cargo (sanción administrativa). Lo pierde por no haber cumplido con los deberes y prohibiciones propios del cargo.
2. El condenado queda inhabilitado por 5 años para ejercer cualquier cargo sea o no de elección popular. Esta sanción busca evitar el enroque ministerial, del cual se abusó durante la época de la Unidad Popular (UP).
3. La persona queda a disposición de los tribunales ordinarios de justicia para que se haga efectiva su eventual responsabilidad civil, penal o administrativa, en caso que exista. Quien determinará si existe tal responsabilidad son los tribunales de justicia, quienes tienen la última palabra. Si los tribunales no condenan al funcionario por no existir responsabilidad, igualmente no es restituido en el cargo porque ya fue juzgado y condenado por el Senado, el cual actúa como tribunal en conciencia.

Procedimiento de acuerdo al cual se substancia el Juicio Político

Está establecido en la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del Congreso Nacional Nº 18.918. No menos de 10 Diputados ni más de 20 presentan la acusación. Presentada, la mesa directiva debe designar por sorteo una comisión de 5 Diputados con exclusión de los acusadores y los miembros de la mesa directiva. Luego se le encarga al secretario de la Cámara de Diputados que notifique personalmente al acusado dentro del plazo de 3 días. La comisión tiene por finalidad estudiar la acusación, la contestación de la acusación por parte del acusado y tiene que informar a la sala respecto a la aceptación o rechazo de la acusación.

El acusado, desde que se le notifica, tiene 10 días para responder a la acusación ante la comisión. Presentada la respuesta, la comisión tiene un plazo de 6 días para emitir su informe a la Cámara. En él la comisión describe los hechos que se le imputan al acusado y también se refiere a la contestación de la acusación por parte del acusado. En ese informe se contienen consideraciones de hecho y de derecho que se habrán elaborado con la asesoría de abogados. El informe, al final, recomienda aprobar o rechazar la acusación. Es una mera recomendación, ya que la Cámara resuelve.

Antes de la resolución de la Cámara respecto a la aceptación o rechazo, al acusado le queda 1 alternativa de defensa que se denomina la cuestión previa. Es un incidente de previo y especial pronunciamiento a través del cual el acusado le hace ver a la Cámara la improcedencia de la acusación, en razón de que no se dan los requisitos constitucionales para acusar. Ej.: puede alegar que la acusación no fue presentada por más de 10 Diputados o menos de 20; o que la acusación no se interpuso dentro de los plazos correspondientes; o que no es de los funcionarios acusables como un comandante en jefe; etc. Si el acusado hace valer la cuestión previa, la Cámara tiene que resolverla antes de que decida si acepta o rechaza la aceptación. Si la cuestión previa se acoge, termina el juicio. Pero si se rechaza, la Cámara tendrá que pronunciarse sobre si acepta o rechaza la acusación con los quórums correspondiente.

Si la acusación se aprueba, hay que formalizarla ante el Senado dentro de los 3 días siguientes. El Senado tendrá que pronunciarse sobre la inocencia o culpabilidad dentro de 30 días. Si no alcanzan a resolver en los 30 días, el acusado se considera no culpable. La formalización de la acusación ante el Senado se hace por 3 Diputados que designa la Cámara de Diputados (generalmente son miembros de la propia comisión). Esa formalización se considera como demanda, por eso que el Senado ordena que se dé traslado a esa demanda al acusado para que la conteste. Una vez contestada la demanda por el acusado, se da traslado de la contestación a los acusadores para que repliquen, y una vez que lo hacen el Senado da traslado de la réplica al acusado para que duplique. Luego, con todos estos antecedentes, debe decidir sobre la culpabilidad o inocencia o culpabilidad del acusado, con la votación correspondiente.

El juicio político no busca hacer efectiva la responsabilidad política de los acusados (ya que los funcionarios no dependen de la confianza del Congreso). Si se llama juicio político es porque quienes lo substancian son políticos. La finalidad del juicio político o acusación constitucional es hacer efectiva directamente la responsabilidad administrativa del acusado (cuando se le destituye del cargo y cuando se le inhabilita por 5 años para cualquier cargo público) e indirectamente tiene por finalidad hacer efectiva la responsabilidad civil y penal.

A cada funcionario se le acusa por causales específicas. De forma genérica se les acusa por haber cometido alguna infracción al ordenamiento jurídico (OJ) o bien por haber cometido algún delito o haber incurrido en algún abuso de poder.

Atribuciones Exclusivas del Senado

Están contempladas en el artículo 53 de la CPR:

• Artículo 53 Nº 1: Juzgar como jurado la inocencia o culpabilidad de 1 acusado en juicio político.
• Artículo 53 Nº 2: El Senado deberá decidir si da o no a lugar la demanda civil que un particular interponga en contra de 1 Ministro de Estado por actos injustos del Ministro de Estado que le hayan provocado perjuicio.
• Artículo 53 Nº 3: Si llegara a producirse una contienda de competencia entre una autoridad política o administrativa, por una parte, y un tribunal superior de justicia, por otro, ya que uno de los órganos discute que el otro no tiene competencia para realizar 1 acto o bien porque ninguno de los dos reconoce competencia para conocer de 1 acto atribuyéndole la competencia cada órgano al otro; esta contienda es resuelta por el Senado. Ej.: hace algunos años atrás y en diversas ocasiones la contraloría ha alegado siempre que las Cortes de Apelaciones (CA), conociendo de 1 recurso de protección, no tienen competencia para obligar al contralor a tomar razón de un decreto o resolución porque se trata de 1 atribución privativa de la contraloría. El Senado ha resuelto la contienda, y ha dicho que las CA no tienen competencia de 1 recurso de protección cuando este pretende obligar a la contraloría a tomar razón.
• Artículo 53 Nº 4: Cuando 1 persona pierde la ciudadanía de acuerdo a lo dispuesto al artículo 17 de la CPR, por haber sido condenado por delito de terrorismo o por delito de tráfico de drogas que merezca pena aflictiva, para recuperar la ciudadanía, no basta cumplir la condena, sino que hace falta que solicite al Senado la restitución de la ciudadanía.
• Artículo 53 Nº 5 CPR: Ejemplos de leyes que exigen el acuerdo del Senado:
  1. El Presidente designa al Contralor con el 3/5 de los miembros del Senado.
  2. Ley del Consejo Nacional de TV, el Presidente nombra a los miembros con acuerdo del Senado.
  3. LOC del Banco Central (BC): los consejeros son nombrados por el Presidente con acuerdo del Senado.
  4. LOC de inscripciones electorales y servicio electoral: el Director es elegido por el Presidente con acuerdo del Senado.

  Urgencia: 30 días tendrá el Senado para responder. Si no dice nada, se entiende que el Senado le da su acuerdo al Presidente.

• Artículo 53 Nº 6 CPR: Para que el Presidente se ausente dentro de los últimos 90 días de su mandato, necesita acuerdo del Senado.
• Artículo 53 Nº 7 CPR: Dos atribuciones:
  1. Cuando el Presidente sufre un impedimento físico o mental, decidirá si este impedimento le inhabilita o no para asumir en el cargo o para continuar.