Relaciones de Instrumentalidad entre la Administración Matriz y las Entidades Institucionales

Relaciones con la Administración Matriz

Las Administraciones institucionales tienen personalidad jurídica independiente desde que se crean, pero sólo alcanzan su plena capacidad de obrar desde que cuentan con órganos de gobierno propios. En las Administraciones institucionales dependientes, la Administración matriz no puede desentenderse de la actividad de estas nuevas entidades porque, como sabemos, esta actividad se encuadra en las competencias de aquella que, por tanto, conserva la plena responsabilidad política, jurídica y organizativa sobre los resultados de esa actividad. Por el contrario, en sus relaciones con la Administración matriz –relaciones ad intra– la personalidad jurídica ve atenuada su significación y salta al primer plano el encuadramiento organizativo de la nueva Entidad en la Administración matriz de la que proviene. Con todo, incluso en el ámbito de las relaciones ad extra, la doctrina del «levantamiento del velo de la personalidad» (doctrina formulada inicialmente en el Derecho mercantil) permite que determinadas consecuencias jurídicas puedan afectar no sólo al ente instrumental, sino también a su Entidad matriz.

Estas relaciones ad intra entre la Administración matriz y la Entidad institucional han sido particularmente analizadas por la doctrina europea, que habla de dependencia o dirección para calificar estas relaciones, que en España se denominan relaciones de instrumentalidad. Relaciones que podemos analizar en tres planos fundamentales:

a) Adscripción y Dirección

La relación de dependencia y dirección se traduce esencialmente en la necesaria adscripción de todas las Entidades institucionales a un órgano de la Administración matriz: los Ministerios en la Administración central, las Consejerías en la autonómica, el Pleno en las Corporaciones locales. Dicho órgano tiene la responsabilidad política directa sobre la actividad de estas Entidades y, en consecuencia, detenta sobre ellas ciertas potestades de dirección y control. En ocasiones, sin embargo, la dirección y control de las Entidades bajo forma jurídica privada se ejerce de modo indirecto, a través de los denominados Entes de Gestión, que son los que dependen directamente de los órganos citados de la Administración matriz, que actúan como Entes de Gestión o como «holdings» de empresa. Esta dirección se realiza a través del canal jurídico de las directivas, o por planes de acción anuales, que imponen a la Entidad institucional las líneas esenciales de su política de acción, señalando los objetivos a alcanzar, que también pueden instrumentarse a través de contratos programa o contratos de gestión.

La creación de estos Entes de Gestión se prevé por el artículo 168 de la LPAP. Los citados Entes adquieren el pleno dominio de las acciones transmitidas y se subrogan en los términos que se establezcan en el acuerdo del Consejo de Ministros en las relaciones jurídicas, derecho y obligaciones que la Entidad transmitente tiene en las sociedades a las que afectan las participaciones trasmitidas. Las operaciones de cambio de titularidad de las acciones no están sujetas a la normativa del mercado de valores, ni al régimen de oferta pública de adquisición y no darán lugar al ejercicio de derechos de tanteo, retracto o cualquier otro derecho de adquisición que pudieran ostentar otros accionistas o terceros, sin que tales operaciones estén tampoco sujetas a tributación estatal ni a recargos autonómicos.

En el plano estrictamente jurídico, la dependencia de las Entidades institucionales de los citados órganos de la Administración matriz se plasma en la previsión de recursos de alzada (llamados impropios) contra las decisiones de aquéllas, que deben resolver estos órganos. Previsión que figura en los Estatutos de algunos Organismos autónomos, aunque no se recoge de forma expresa en el artículo 52 LOFAGE para la generalidad de dichos Entes, que se limita a remitir el régimen de recursos a lo dispuesto en la LPC. Los entes institucionales no tienen reconocida legitimación para recurrir las normas y actos dictados por la Administración matriz.

b) Organización y Control Económico-Financiero

En el ámbito interno de la propia Entidad institucional, la relación de dependencia o instrumentalidad se manifiesta en el doble plano organizativo y económico-financiero. La Entidad matriz, en virtud de normas de Derecho público o de Derecho privado (en este caso, como dueño del capital de la sociedad), nombra y cesa a los titulares o miembros de los órganos de gobierno de las Entidades institucionales. Por otra parte, la Administración matriz ejerce el control financiero de los Entes institucionales, bien a través de técnicas presupuestarias, financiando sus actividades, y de intervención del gasto, o mediante la aprobación previa de sus planes o programas de actuación y el control de eficacia sobre el cumplimiento de los objetivos señalados.

c) Extinción y Reversión

Por último, la relación de dependencia impone que en el supuesto de extinción del ente institucional, que decide también la entidad matriz, su aparato organizativo (en ocasiones también el personal) y patrimonial retornen al seno de la Entidad matriz, que le sucede en todos sus derechos y obligaciones.