Regulación Jurídica del Suelo: Ordenación Territorial y Planeamiento Urbanístico

Actividades Planificadoras del Estado y Coherencia Territorial

Las actividades planificadoras del Estado, detalladas en el Anexo I de la Ley, requieren un informe de coherencia por parte de la Comunidad Autónoma, en relación con su política de ordenación del territorio. Este informe podría denominarse más precisamente Evaluación de Impacto Territorial, y su ausencia se resuelve por silencio positivo en un plazo de dos meses.

Resolución de Discrepancias en la Planificación Estatal

Una cuestión fundamental que surge es cómo proceder en caso de discrepancias. La Ley establece la creación de comisiones mixtas de concertación, cuya función es proponer convenios u otras fórmulas para la resolución de dichas diferencias.

Actuaciones Singulares Aisladas con Incidencia en la Ordenación del Territorio

Se consideran actuaciones singulares, no planes, aquellas recogidas en el Anexo II de la Ley, que pueden ser promovidas por cualquier Administración Pública Territorial. Estas actuaciones no deben estar previstas en ningún Plan de Ordenación del Territorio y, al igual que las actividades planificadoras, requieren un informe de coherencia territorial.

Mecanismos de Resolución de Discrepancias para Actuaciones Singulares:

• Actividades de la Junta de Andalucía o Entes Locales: Si las actividades singulares son emprendidas por la Junta de Andalucía o por Entes Locales, el Consejo de Gobierno resolverá de manera unilateral, conforme al artículo 32 de la Ley.
• Actividades del Estado: En el caso de actividades promovidas por el Estado, se recurrirá nuevamente al sistema de constitución de comisiones mixtas de concertación para la resolución de discrepancias.

El Planeamiento Urbanístico en España

Naturaleza y Fases del Planeamiento Urbanístico

El urbanismo en España se articula en dos fases claramente diferenciadas:

• Aprobación del Planeamiento Urbanístico: Esta es una fase estática, que consiste en la elaboración de un documento que define los usos presentes y futuros del suelo. No implica, por sí misma, la transformación física de la realidad.
• Ejecución del Planeamiento: Es la fase dinámica, en la que se materializan las determinaciones establecidas en el planeamiento urbanístico.

Los planes urbanísticos poseen naturaleza normativa, constituyendo normas jurídicas de rango reglamentario. Por ello, comparten las características esenciales de toda norma jurídica: fuerza obligatoria, destinatario general, vigencia indefinida y necesidad de publicación.

Validez de los Convenios Urbanísticos de Planeamiento

La potestad de planeamiento urbanístico es una función pública irrenunciable para los municipios, lo que inicialmente podría sugerir la imposibilidad de pactar el contenido de un plan. Históricamente, esta práctica ha sido percibida como un potencial foco de corrupción local.

Sin embargo, tanto la jurisprudencia como el legislador han reconocido la validez de los convenios urbanísticos de planeamiento. Esto implica que es lícito que particulares, generalmente empresas promotoras inmobiliarias, acuerden con las autoridades municipales las determinaciones urbanísticas de los nuevos planes.

Límites de los Convenios Urbanísticos:

• No Vinculación al Pleno: El convenio no vincula al Pleno del Ayuntamiento, si bien el municipio podría incurrir en la obligación de asumir indemnizaciones en caso de incumplimiento.
• Cautela Legal (Art. 16 TRLS): El Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) establece una cautela fundamental en su artículo 16:

  «Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados; la cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho.»

  Por lo tanto, los convenios urbanísticos tienen como límite que sus efectos no pueden extenderse más allá de las partes firmantes, ni imponer cargas ilegales a terceros.

Reducción de la Discrecionalidad en el Planeamiento Urbanístico

Existe una tendencia creciente a limitar la discrecionalidad en el planeamiento urbanístico. En este sentido, los instrumentos de ordenación del territorio, que planifican el uso del espacio desde una perspectiva integral, juegan un papel crucial. Además, se contemplan planes específicos con incidencia en la ordenación territorial para materias concretas (como redes eléctricas, telecomunicaciones, infraestructuras ferroviarias, etc.). Es fundamental destacar que estos planes e instrumentos de ordenación del territorio son vinculantes para los planes urbanísticos.