Reglamentos en España: Alcance, Límites y Procedimiento de Elaboración

La Función del Reglamento en Materias Reservadas a la Ley

La función del reglamento en una materia reservada a la ley queda restringida a dos consecuencias principales:

1. La prohibición, en dichas materias reservadas, de reglamentos independientes, es decir, de reglamentos en ausencia de ley.
2. Sin embargo, el reglamento puede cumplir ciertas funciones en una materia reservada a la ley, ya que cabe la posibilidad de un cierto grado de colaboración entre el reglamento y la ley.

Tipos de Reserva de Ley

En este sentido, se admite la distinción entre:

• Reserva absoluta: Materias en las que existe una obligación del legislador de regular por sí mismo la totalidad de la materia.
• Reserva relativa: Materias en las que la ley puede limitarse a establecer las normas básicas de la disciplina y remitir al reglamento el resto de la regulación.
• Reserva reforzada: La Constitución impone a la ley un cierto contenido específico.

Establecer cuándo se aplica una reserva absoluta, relativa o reforzada depende del caso concreto y, en última instancia, de la decisión del Tribunal Constitucional.

Directrices para la Colaboración Reglamentaria con la Reserva de Ley

La función de la reserva de ley es asegurar que determinadas materias se regulen por el Parlamento, incluso contra la voluntad del propio Parlamento y su eventual capacidad de deslegalizar una materia a través de habilitaciones ilimitadas. A pesar de esta dependencia del caso concreto, se pueden establecer unas directrices generales que deben cumplir los reglamentos al colaborar con una reserva de ley:

• Los reglamentos deben regular los aspectos colaterales de la materia.
• La remisión al reglamento debe ser expresa (estar en el contenido de la ley), concreta, específica (relativa a cuestiones singulares y no genéricas) y delimitada (debe estar fijado su ámbito de actuación).
• La remisión al reglamento debe ser previsible, en el sentido de poder saber en qué casos, en qué sentido, para qué fin y con qué contenido se hará uso de dicha habilitación.

Límites a la Potestad Reglamentaria

Conectada al tema de la reserva de ley, aparece la doctrina de los límites a la potestad reglamentaria, que en la actualidad, con carácter general, se regula en el artículo 23.2 de la Ley General (LG). Este artículo establece que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley (con carácter autónomo o independiente) ni infringir normas con rango legal.

Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, el reglamento no podrá establecer:

• Delitos, faltas o infracciones administrativas.
• Penas o sanciones administrativas.
• Tributos, cánones ni otras cargas similares.
• Prestaciones personales o patrimoniales obligatorias.

Reglamentos Independientes en el Ordenamiento Jurídico Español

Sobre la existencia de reglamentos independientes en nuestro ordenamiento jurídico, es necesario realizar dos puntualizaciones:

1. La potestad reglamentaria independiente es un ámbito eventual y condicionado, no un ámbito reservado al Gobierno. La existencia de unas materias reservadas a la ley no significa que las demás materias estén reservadas al reglamento. La ley puede regular cualquier materia que no le esté reservada. De este modo, puede regular materias que anteriormente se hubieran regulado mediante reglamento e, incluso, derogar estos.
2. La inexistencia de una ley que regule la materia a la que se refiere el reglamento independiente no altera su condición de acto normativo subordinado, ya que debe respetar todos los actos normativos con rango de ley que existan en el ordenamiento jurídico.

Procedimiento de Elaboración de los Reglamentos

La regulación del procedimiento de elaboración de los reglamentos se establece básicamente en el artículo 24 de la Ley General (LG). Este procedimiento se puede separar en tres tipos de actividades:

1. Actividades Preparatorias

   El artículo 24.1.a) de la LG establece que la elaboración de los reglamentos se iniciará con estudios e informes previos sobre la legalidad de los reglamentos, su necesidad y oportunidad.

2. Actividades de Instrucción

   Esta fase comprende la totalidad de actividades cuyo objeto es el debate sobre el borrador del reglamento, que se plasmará en informes de tipo interno e informes de tipo externo.