Reglamentos Administrativos en España: Concepto, Elaboración y Mecanismos de Control

El Reglamento en el Ordenamiento Jurídico Español

Concepto y Alcance del Reglamento

El reglamento es una norma jurídica que innova y se integra en el Ordenamiento Jurídico (OJ). Es importante destacar que no puede incidir directamente en las relaciones entre particulares, sino que regula la actividad de la Administración Pública y sus relaciones con los ciudadanos.

Fundamento de la Potestad Reglamentaria

La existencia y necesidad de los reglamentos se asienta en diversos fundamentos:

• Fundamento Histórico

  Se basa en la necesidad de separar poderes, otorgando a la Administración la capacidad de desarrollar normativas específicas.

• Fundamento Lógico

  La ley, por su naturaleza general y abstracta, no puede prever todas las contingencias y detalles que surgen en la aplicación diaria por parte de la Administración Pública (AP). Los reglamentos complementan esta laguna.

• Fundamento Jurídico

  Deriva de la atribución constitucional y legal de la potestad reglamentaria a la Administración.

Tipología de Reglamentos

Los reglamentos pueden clasificarse atendiendo a diversos criterios:

Según la Administración que los dicta

• Administración General del Estado

  • Real Decreto: Aprobado por el Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros.
  • Orden: Aprobada por las Comisiones Delegadas del Gobierno.
  • Orden Ministerial: Aprobada por los Ministros.

• Administración Autonómica

  • Decreto: Aprobado por el Consejo Ejecutivo (Gobierno autonómico).
  • Orden: Aprobada por los Consejeros (Ministros autonómicos).

• Administración Local

  • Ordenanzas: Aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento.
  • Reglamento Orgánico: Regula el funcionamiento interno del Ayuntamiento.
  • Bandos: Dictados por el Alcalde, no se publican en boletines oficiales y, por lo general, no tienen carácter innovador en el ordenamiento jurídico.

Según el Sujeto Emisor

• Locales
• Estatales
• Corporativos
• Autonómicos

Según su Relación con la Ley

• Reglamentos Ejecutivos

  Requieren una ley de cobertura que les habilite para su desarrollo y ejecución.

• Reglamentos Independientes (Doctrinas)

  • Doctrina de Otto: Defiende la existencia de reglamentos independientes para todas las materias, sin necesidad de una ley previa.
  • Doctrina de García: Sostiene que el reglamento no tiene cabida de forma independiente y siempre debe ir ligado a una ley.

Según la Materia

• Materias Organizativas

  Regulan aspectos internos de la Administración, como los departamentos laborales de funcionarios (normas ad intra).

• Reglamentos Técnicos

  Desarrollan aspectos técnicos con una ley mínima de base, como los relativos a productos industriales o etiquetado.

• Relaciones Especiales de Sujeción

  Se distinguen entre:

  • Ciudadanos (generales): Aplicación a todos.
  • Colectivos (especiales): Se aplican solo a grupos específicos, como presos o estudiantes en ciertos contextos.

  Su existencia responde a una necesidad específica.

Según los Destinatarios

• Ad intra: Dirigidos a la propia Administración.
• Ad extra: Dirigidos a los administrados (ciudadanos).

Límites de la Potestad Reglamentaria

La potestad reglamentaria no es ilimitada y está sujeta a:

• Competencia

  Cada órgano administrativo solo puede dictar reglamentos dentro de su ámbito de atribuciones.

• Procedimiento de Elaboración

  El cumplimiento de un procedimiento reglado es esencial. Esto incluye el Plan Anual Normativo, que busca la seguridad jurídica y garantiza la calidad del Ordenamiento Jurídico, y el sistema de evaluación ex post, que permite adaptar periódicamente las normas a los principios de buena regulación y valorar su eficacia y eficiencia.

Procedimiento de Elaboración de Reglamentos

Fases Clave

El proceso de elaboración de un reglamento incluye, entre otros, los siguientes pasos:

• Elaboración de una Memoria de impacto normativo, que debe incluir el principio de estabilidad presupuestaria.
• Emisión de un informe de la Secretaría General Técnica (o el órgano autonómico equivalente).
• Fase de información pública, que tiene carácter preceptivo, aunque se puede prescindir de ella en normas presupuestarias o de la propia Administración Pública.
• Emisión de un informe sobre la legalidad del reglamento por parte del Consejo de Estado (o su equivalente autonómico).

Particularidades en el Ámbito Estatal

En el ámbito estatal, los reglamentos requieren una intervención adicional del Ministerio de la Presidencia, con el objetivo de asegurar la coordinación y la calidad de la normativa.

Jerarquía Normativa de los Reglamentos

Dentro de la propia normativa reglamentaria, existe una jerarquía:

1. Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Principios de Buena Regulación

La elaboración de reglamentos debe guiarse por los siguientes principios:

• Necesidad
• Proporcionalidad
• Seguridad Jurídica (que implica coherencia con el resto del ordenamiento)
• Eficiencia
• Control del fin (asegurando que no persigan fines distintos a los del Ordenamiento Jurídico)
• Respeto al Derecho Europeo, que actúa como límite.

Disposiciones Específicas

Fechas de Entrada en Vigor

Algunos reglamentos que imponen obligaciones a personas físicas o jurídicas pueden establecer fechas específicas de entrada en vigor, como el 2 de enero o el 1 de julio del año siguiente a su publicación.

Inderogabilidad Singular

Este principio establece que la misma autoridad que dictó un reglamento no puede dictar un acto para un caso concreto que sea contrario a lo establecido en dicho reglamento.

Control de la Legalidad de los Reglamentos

Los reglamentos están sujetos a diversos mecanismos de control para garantizar su conformidad con la ley y la Constitución:

Control Administrativo

• Sucesión de normas: La norma posterior deroga a la anterior de igual o inferior rango.
• Inaplicación de un reglamento: Un órgano superior o la propia Administración pueden inaplicar un reglamento ilegal.
• Revisión de oficio: La Administración puede revisar y anular sus propios reglamentos ilegales.

Control Judicial

Los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa pueden controlar la legalidad de los reglamentos a través de:

• Recurso directo: Impugnación del reglamento en sí mismo.
• Recurso indirecto: Impugnación de un acto de aplicación de un reglamento, alegando la ilegalidad de este último.

Control Constitucional (Tribunal Constitucional)

El Tribunal Constitucional puede intervenir en casos específicos:

• Recurso de amparo: Para la protección de Derechos Fundamentales, una vez agotados los recursos previos.
• Artículo 161.1 de la Constitución: Permite al Gobierno impugnar disposiciones generales de las Comunidades Autónomas.
• Conflicto de competencias: Entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o entre estas.

Control por el Derecho Europeo (TJUE)

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) puede pronunciarse si los reglamentos nacionales reproducen o desarrollan normas europeas, garantizando la primacía y correcta aplicación del Derecho de la Unión.