Régimen Jurídico e Institucional de Cataluña: Procedimientos Legislativos y Reforma del Estatuto de Autonomía

Clasificación de Entidades y Órganos Institucionales

A continuación, se clasifican diversas entidades y órganos en relación con la Administración Pública (AAPP) y la Generalitat de Cataluña:

• Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC): NO es AAPP, sino que es parte del Poder Judicial (no del Poder Ejecutivo) y NO es parte de la Generalitat de Cataluña, ya que el Poder Judicial es único (estatal).
• Teniente de Alcalde del municipio: No es parte de la Generalitat de Cataluña, porque es una administración con autonomía diferenciada de la CCAA. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 2.3 del EAC, sí forma parte del sistema institucional de la Generalitat como parte de su organización territorial. En todo caso, SÍ es AAPP. El teniente de alcalde es un órgano administrativo, unipersonal, central, activo y específico, obligatorio en todo municipio, que es una administración local de carácter territorial.
• Presidente del Parlamento de Cataluña: SÍ es parte de la Generalitat (art. 2.1 EAC). Pero NO es AAPP, sino una institución pública que ejerce el poder legislativo.
• Instituto Catalán de la Salud (ICS): SÍ es parte de la Generalitat, porque forma parte de la Administración de la Generalitat. En concreto, es un ente público (tiene personalidad jurídica propia) y depende funcionalmente del Departamento de Salud. Se clasifica como una administración no territorial, específicamente un tipo de administración institucional.

Procedimientos de Nombramiento y Control Político

3) Competencia para nombrar a los Consejeros de la Generalitat y límites legales

Los consejeros del Gobierno de la Generalitat son nombrados y separados de forma libre por el Presidente de la Generalitat a través de un decreto que debe publicarse en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC). Es una decisión libre del Presidente, quien deberá comparecer ante el Parlamento para explicar la estructura de su Gobierno y someterla a debate (art. 67.8 EAC y arts. 17 y 23 de la Ley 13/2008).

La condición de consejero no exige ser diputado, pero sí es compatible con cualquier otra función pública que no derive del ejercicio del cargo, salvando la condición de diputado o diputada en el Parlamento (art. 22 de la Ley 13/2008).

5) Procedimiento para presentar la Cuestión de Confianza

La Cuestión de Confianza es uno de los mecanismos que permite exigir la responsabilidad política al Presidente de la Generalitat (y con él a todo su Gobierno) por parte del Parlamento. Deriva de la relación de confianza que se establece entre el Parlamento y el Gobierno en un sistema parlamentario, como el catalán, donde el Presidente es escogido por el Parlamento. Algunos autores enmarcan este mecanismo dentro de los mecanismos extraordinarios de control del Parlamento al Gobierno.

Está prevista en el art. 67.7 del EAC y regulada en los artículos 44 de la Ley 13/2008 y 150 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. La iniciativa para presentarla es exclusiva del Presidente de la Generalitat, previa deliberación del Gobierno. Con ella, el Presidente pretende preguntar al Parlamento si aún cuenta con la confianza que le fue otorgada en el momento de su investidura.

El debate, que se celebra en los mismos términos que en la sesión de investidura, puede tener por objeto la discusión sobre la política general del Gobierno o bien alguna decisión de especial trascendencia. La aprobación de la Cuestión de Confianza requiere la mayoría simple.

• Si la cuestión es aprobada, el Presidente y su Gobierno se mantienen en el cargo.
• Si es denegada, el Presidente (y con él todo su Gobierno) cesa en el cargo y se tiene que escoger un nuevo Presidente por el mismo procedimiento previsto en el debate de investidura (sin recurrir, de manera automática, a la convocatoria de nuevas elecciones).

Hasta la elección del nuevo Presidente, el Presidente cesante continúa en el cargo.

Iniciativa Legislativa y Normas con Rango de Ley

2) Iniciativa Legislativa Autonómica: Sujetos legitimados

Se analiza la iniciativa para presentar una ley autonómica (y no la reforma del Estatuto). De acuerdo con el artículo 62.1 del EAC, la iniciativa legislativa ante el Parlamento de Cataluña corresponde a:

1. Los diputados.
2. Los grupos parlamentarios.
3. El Gobierno.

También corresponde, en los términos establecidos por las leyes, a:

4. Los ciudadanos, en ejercicio de la Iniciativa Legislativa Popular (Ley 1/2006).
5. Los órganos representativos de los entes supramunicipales de carácter territorial previstos por el Estatuto (es decir, veguerías y comarcas).

Según lo anterior, la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) no podría presentar por sí misma una proposición de ley ante el Parlamento. Ahora bien, sí podría dirigirse a cualquiera de los sujetos anteriores y solicitarles que presenten un proyecto o proposición de ley y, particularmente, podría impulsar una Iniciativa Legislativa Popular (ILP), que debería reunir los requisitos previstos en la Ley 1/2006, de 16 de febrero, reguladora de la iniciativa legislativa popular (cincuenta mil (50.000) firmas acreditadas entre personas legitimadas).

4) Comparativa: Decreto Legislativo vs. Decreto Ley

Si lo que se quería era introducir un nuevo artículo a la Ley 18/2007, no se podía haber aprobado un Decreto Legislativo en lugar de un Decreto Ley.

Esta opción no es posible porque el Decreto Legislativo solo está previsto para el caso en que se quiera aprobar un Texto Refundido, donde lo que se hace es armonizar, aclarar o consolidar textos normativos dispersos, con el límite de no poder innovar el ordenamiento jurídico, es decir, sin poder introducir nuevas normas jurídicas que antes no estaban previstas. El Decreto Legislativo también realiza textos articulados, con previa autorización por ley del Parlamento, donde se establecen unas bases y orientaciones mínimas que el Gobierno tendrá que cumplir en su regulación. Este caso está pensado para cuestiones concretas, determinadas y no generales.

3) Presupuestos y requisitos del Decreto Ley y su comparación con la Ley

El Decreto Ley solo puede aprobarse en casos de extraordinaria y urgente necesidad y no puede versar sobre determinadas materias (como la reforma del Estatuto de Autonomía).

Decreto Ley vs. Ley Autonómica Ordinaria

El Decreto Ley es una norma jurídica con rango de ley aprobada por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 64 EAC). Tiene eficacia y fuerza de ley de manera inmediata a su aprobación, pero para mantener su vigencia, debe ser convalidado por el Parlamento en el plazo de 30 días.

En cambio, la Ley es una ley autonómica ordinaria, aprobada por el Parlamento de Cataluña, de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario. También tiene rango de ley, pero no es aprobada por el Gobierno (aunque este podría haber presentado la iniciativa, no la aprueba).

El Decreto Ley sí puede modificar la Ley, ya que ambas son normas con rango de ley y la normativa posterior puede modificar o derogar a la anterior, siempre que el Decreto Ley cumpla con los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad y no invada materias prohibidas.

Organización de la Administración y el Parlamento

4) Identificación y clasificación de entes y órganos de la AAPP de la Generalitat

Se identifican y clasifican los entes y órganos que forman parte de la Administración Pública de la Generalitat:

Gobierno de la Generalitat

Si bien es cierto que el Gobierno tiene una naturaleza jurídica diferente a la Administración en el conjunto del Poder Ejecutivo (respondiendo a una doble vertiente política y administrativa), también ejerce la función de dirección política de la Administración. La propia Ley 13/1989, que regula la organización de la Administración de la Generalitat, define el Gobierno como un órgano superior de la Administración de la Generalitat.

Comisionado del Gobierno

Es un órgano administrativo unipersonal, de existencia no obligatoria, central, activo, específico y también es cualificado como un alto cargo por la Ley 13/1989.

Agencia Catalana del Consumo

Es un organismo autonómico, un tipo de ente público (tiene personalidad jurídica) que se puede clasificar como administración institucional o instrumental.

Departamento de Economía y Conocimiento

Es un órgano complejo al frente del cual hay un Consejero (órgano unipersonal), central, activo y específico.

Nota: Las demás organizaciones que aparecen en el supuesto no son públicas o bien son parte del Parlamento, que no es parte de la Administración, sino una institución política o de autogobierno de la Generalitat.

5) Función de los órganos del Parlamento de Cataluña

Se identifican y explican brevemente la función de los órganos del Parlamento de Cataluña que aparecen:

El Pleno del Parlamento

Está constituido por todos los diputados del Parlamento. Es el órgano supremo de la cámara que tiene reservadas las funciones principales del Parlamento (legislativa, de control e impulso político).

Grupos Parlamentarios

Son órganos esenciales para el funcionamiento del Parlamento, que agrupan un mínimo de 5 diputados (con excepción del Grupo Mixto). Se erigen en los principales protagonistas de la acción interna del Parlamento, ejerciendo la iniciativa legislativa y la tramitación y elaboración de las funciones legislativas, de control y las demás atribuidas al Parlamento.

La Presidencia del Parlamento

Es un órgano unipersonal que ostenta la máxima representación de la cámara. Convoca y preside la Mesa y otros órganos colegiados del Parlamento. Se encarga de dirigir los debates y el orden de las sesiones, haciendo cumplir el reglamento. Es la máxima autoridad del Parlamento.

Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)

1) Procedimiento para modificar el art. 26 del Estatuto de Autonomía

De acuerdo con la Constitución, los Estatutos de Autonomía solo se pueden reformar según el procedimiento expresamente previsto por ellos. El Estatuto de Autonomía de Cataluña distingue dos tipos de procedimientos para reformar su contenido, en función del tipo de contenido que se quiera reformar. Dado que el artículo 26 del EAC se encuentra en el Título I, hay que seguir el procedimiento del artículo 222 del EAC.

Iniciativa para la Reforma del Estatuto (Art. 222 EAC)

De acuerdo con las previsiones del art. 222, la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) no tiene directamente la iniciativa legislativa para reformar el Estatuto. Sin embargo, podría impulsar la reforma a través de la recogida de las firmas necesarias o bien influyendo en cualquiera de los otros sujetos legitimados para que fuesen ellos quienes inicien la reforma.

Fases principales del procedimiento (Art. 222 EAC)

El procedimiento se ajusta a los trámites siguientes:

1. Iniciativa: Corresponde al Parlamento de Cataluña, a propuesta de una quinta parte (1/5) de sus diputados, y al Gobierno de la Generalitat. También pueden proponerla los ayuntamientos de Cataluña (si lo requiere un mínimo del 20% de los plenos municipales, que representen un mínimo del 20% de la población) o trescientas mil (300.000) firmas acreditadas de los ciudadanos de Cataluña con derecho de voto.
2. Aprobación Parlamentaria: La aprobación de la reforma requiere el voto favorable de las dos terceras partes (2/3) de los miembros del Parlamento.
3. Remisión a las Cortes Generales: Remisión y consulta a las Cortes Generales para su ratificación por Ley Orgánica. Si en el plazo de 30 días a partir de la recepción de la consulta las Cortes Generales se declaran afectadas por la reforma, esta debe seguir el procedimiento establecido por el artículo 223.
4. Referéndum: Una vez ratificada la reforma por las Cortes Generales, la Generalitat la debe someter a referéndum. Para la aprobación, el referéndum tiene que ser positivo. Si la propuesta no es aprobada por el Parlamento o el cuerpo electoral, no puede ser sometida a debate y votación por el Parlamento hasta pasado un año.

B) Procedimientos de Reforma del Estatuto de Autonomía (EAC)

B.1) Reforma que no afecta a las relaciones con el Estado (Art. 222 EAC)

La reforma de los Títulos I y II del Estatuto se ajusta a los procedimientos siguientes:

1. Iniciativa de la reforma: Corresponde al Parlamento de Cataluña, a propuesta de 1/5 parte de sus diputados, y al Gobierno de la Generalitat. Los ayuntamientos de Cataluña pueden proponer al Parlamento el ejercicio de iniciativa de reforma si así lo solicitan un mínimo del 20% de los plenos municipales, que representen un mínimo del 20% de la población. También pueden proponerla 300.000 firmas acreditadas de los ciudadanos de Cataluña con derecho a voto.
2. Aprobación Parlamentaria: La aprobación de la reforma requiere el voto favorable de las 2/3 partes de los miembros del Parlamento.
3. Ratificación por Cortes Generales: Remisión y consulta a las Cortes Generales para su ratificación por Ley Orgánica. Si en el plazo de 30 días a partir de la recepción de la consulta las Cortes Generales se declaran afectadas por la reforma, esta debe seguir el procedimiento establecido por el artículo 223.
4. Referéndum: Una vez ratificada la reforma por las Cortes Generales, la Generalitat la debe someter a referéndum. Para la aprobación se tiene que conseguir un referéndum positivo. Si la propuesta no es aprobada por el Parlamento o el cuerpo electoral, no puede ser sometida a debate y votación por el Parlamento hasta pasado un año.

B.2) Reforma que sí afecta a las relaciones con el Estado (Art. 223 EAC)

La reforma de los títulos del Estatuto no incluidos en el artículo 222 se ajusta a:

1. Iniciativa de reforma: Corresponde al Parlamento, al Gobierno de la Generalitat y a las Cortes Generales. Los ayuntamientos y los titulares del derecho de voto al Parlamento pueden proponer al Parlamento que ejerza la iniciativa de reforma, igual que en el art. 222.1.a).
2. Aprobación Parlamentaria: La aprobación de la reforma requiere el voto favorable de 2/3 partes de los miembros del Parlamento.
3. Aprobación de las Cortes Generales por medio de una Ley Orgánica:
   • La propuesta de reforma puede ser sometida a un voto de ratificación del Congreso y del Senado (Comisión Delegada del Parlamento). Si las Cortes Generales ratifican la propuesta de reforma del Estatuto, se considera aprobada la Ley Orgánica correspondiente.
   • Si no se aplica el procedimiento anterior, se debe constituir una comisión mixta paritaria, para formular de común acuerdo, una propuesta conjunta en un plazo de 2 meses.
   • El Parlamento, por mayoría absoluta, puede retirar las propuestas de reforma en cualquier momento de la tramitación ante las Cortes Generales antes de que sean aprobadas.
4. Referéndum: El referéndum positivo de los electores. Si la propuesta de reforma no es aprobada, no puede ser sometida nuevamente al debate y la votación del Parlamento hasta que haya transcurrido 1 año.