Régimen de Control de la Administración Pública: Tipos y Características

Aunque los entes descentralizados, funcional e institucionalmente, gocen de cierta autonomía relativa, deben estar subsumidos al llamado régimen de control de tutela o control de adscripción. Dicho control debe ir siempre de la mano del Principio de Legalidad, propio de todo estado de derecho y de todo estado democrático.

La función primordial de este tipo de control tiene dos vertientes:

• La primera, de doble discrecionalidad, es garantizar que toda actuación del Estado y de sus Administraciones Públicas se ajuste a la normativa de competencias que habilitan y legitiman tales actuaciones.
• La otra función, de tipo consecuencial, es actuar como garantía contra la arbitrariedad estatal.

El control se define como un juicio de conformidad a reglas que comporta, en caso de disconformidad, una medida represiva, preventiva o rectificatoria. Según palabras de Brewer Carías, este régimen está amparado por el principio de la universalidad del control, el cual sostiene que ninguna actuación estatal puede escapar del control jurisdiccional. Es decir, toda actividad del Estado, sin excepción, debe someterse a una de las tres modalidades de control:

1. El Control Administrativo

Es aquel que se ejerce en el seno de la propia administración. Tiene como fin ejecutar un control de legitimidad, es decir, busca verificar o contrastar si las actuaciones de la administración se encuentran en conformidad o disconformidad con la ley. Otra parte de la doctrina relaciona al control administrativo con un control de mérito, el cual contrasta las actuaciones de la administración con ciertas reglas fundamentadas en presupuestos de conveniencia u oportunidad, derivadas de la conservación del interés público.

2. El Control Judicial de la Administración

Este tipo de control sostiene que todos los actos del Poder Público son controlables jurisdiccionalmente, por razones de legalidad o por razones de constitucionalidad. Se basa en que ninguna actuación estatal puede escapar del control jurisdiccional ejercido por el Tribunal Supremo de Justicia o cualquier otro tribunal en ejercicio de sus competencias para declarar, con fuerza de verdad legal, mediante cualquiera de las jurisdicciones, ya que mediante un fallo judicial determina la conformidad o disconformidad de la actuación administrativa con la ley. Lo que vendría siendo un control a posteriori de la legalidad, establecido en los artículos 256 y 259 del texto fundamental.

Los actos que pueden ser objeto de sumisión a este tipo de control son tres:

• Los actos estatales: Son los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Son aquellos sometidos al control de constitucionalidad que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ). Estos pueden ser: los decretos ejecutivos con rango y valor de ley o decretos leyes, los actos parlamentarios sin forma de ley y los denominados actos de gobierno.
• Las sentencias: Se someten al control judicial ordinario representado en el recurso de apelación, según la jurisdicción competente, y en el recurso extraordinario de casación, el cual conocen las salas de casaciones del TSJ.
• Los actos administrativos: Por ser de rango sublegal, su control lo ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio de su competencia, la cual le permite declarar la nulidad de cualquier acto administrativo, independientemente de donde sea emanado. Puede darse por la Sala Político-Administrativa o la Sala Electoral, ambas en el TSJ.

3. El Control Administrativo de la Administración

Este control corresponde al propio de los entes descentralizados funcionalmente. Se cumple en el seno de la Administración Pública, por lo que los mecanismos de control se ejercen a actos o actuaciones emanados de esta. Según Peña Solís, este control se ejecuta sobre la actuación administrativa, teniendo por objeto conductas o pautas de gestión sobre una actividad o técnica, tanto de un ente como de cualquiera de sus órganos constitutivos.

En el caso de los actos administrativos, se controlan con una verificación de legalidad o mérito mediante distintas técnicas jurídicas, como:

• Interposición, sustanciación y resolución de los recursos administrativos: de reconsideración, jerárquico, impropio y de revisión.
• Reconocimiento por la propia administración, de oficio o a instancia de parte, de la nulidad absoluta de sus actos administrativos.
• Revocatoria de aquellos actos administrativos que no hayan causado o creado derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Convalidación en cualquier momento de actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan y teniendo potestad de corregir los errores materiales o de cálculo.

Este control administrativo, desde otra perspectiva, puede ser interno o externo:

• Será interno o intra-administrativo cuando el ámbito de su ejercicio es el seno del propio ente u órgano, o cuando se ejerce entre entes que forman parte de la misma estructura administrativa. Tal ejercicio de control se encuentra representado por los mecanismos del denominado control de adscripción y control jerárquico que pronuncian las leyes especiales. Incluso, este control interno puede ser a priori o previo, ya que actúa como condición de verificación antes de la formación y emisión del acto, y va dirigido a determinar la existencia o no de condiciones jurídicas que justifiquen la celebración del acto o su improcedencia conforme a las normas legales y a razones de mérito y oportunidad cuando el acto sea ilegal. Peña Solís añade que dicho control previo o preventivo no constituye una etapa del proceso de formación de la voluntad administrativa, dado que no transforma el acto de simple a complejo; su única finalidad es que el acto no prospere o no se celebre si existen tachas o vicios que se detecten en este control previo.
• Será externo cuando el control es ejercido por un ente u órgano habilitado normativamente, distinto a la administración controlada. En este caso, el mecanismo de control lo ejerce la Contraloría General de la República, por mandato del artículo 287 constitucional, que predica su autonomía funcional, administrativa y organizativa. Así como la cobertura de su control va desde todos los entes u órganos de la administración pública, desde un punto de vista subjetivo, y comprende la actividad de vigilancia y fiscalización, desde un punto de vista objetivo.