El Refrendo y las Cortes Generales: Funciones Clave en el Sistema Constitucional Español

El Refrendo

Una regla tradicional en el constitucionalismo es la necesidad de que los actos del rey sean siempre refrendados, normalmente por el presidente del gobierno o los ministros. Por lo tanto, “de los actos del Rey serán responsables las personas que lo refrenden”, como bien afirma el artículo 64.2 CE.

• La responsabilidad del refrendante se extiende tanto a la regularidad del acto como a su contenido.
• El objeto del refrendo son los actos que el rey realiza como titular de la Jefatura del Estado, exceptuándose, por consiguiente, los correspondientes a su vida privada.
• Fuera de ese ámbito, es siempre exigible sin más salvedad que los actos que el Rey realice para la distribución de la cantidad global que anualmente recibe de los presupuestos del estado para el sostenimiento de su familia y casa.
• Existe una opinión doctrinal favorable a considerar que están también exentos de refrendo los actos personalísimos del rey, aunque tengan relevancia constitucional.
• La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del jefe del estado por parte del refrendante, pero esta no es la única forma posible, sino que hay también otras como el REFRENDO TÁCITO Y EL REFRENDO PRESUNTO. El primero consiste en la presencia de los ministros junto al jefe de estado en las actividades oficiales; el segundo es una presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del jefe del estado a no ser que dimita en discrepancia.
• En cuanto a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en cuenta que el art 64.1 CE se le atribuya al presidente del gobierno, a los ministros y al presidente del congreso de los diputados. El poder de los ministros viene limitado por su respectiva competencia; el del presidente del congreso solo es posible en los casos del art 99 CE.
• Tener en cuenta que la enumeración del art 64.1 es exhaustiva y ni cabe la delegación del refrendo en otros órganos ni pueden otras normas de inferior grado añadir nuevos titulares de esta potestad. STC 5/87 Y STC8/87
• La naturaleza jurídica del refrendo está definida en el art 56.3 CE. Se trata de una condición para la validez de los actos del rey y su ausencia determina, por consiguiente, la nulidad de dichos actos. Sin embargo, la doctrina nunca se ha conformado con esta escueta configuración. Además, diferentes autores señalan que el refrendo es una técnica que desplaza la decisión hacia el refrendante, vaciando de contenido decisorio a las competencias del Rey. Pero otro sector de la doctrina, minoritario, interpreta el acto refrendado como acto complejo, integrado por dos voluntades concurrentes, igualmente necesarias, aunque no igualmente discrecionales.
• En consecuencia, decimos que se proponen clasificaciones de los actos del rey en función de su estructura simétrica o asimétrica, es decir, de que predomine en ellos la voluntad del Rey o la del sujeto refrendante.
• Dicho esto, no olvidar que el refrendo es una institución histórica que tiene un doble significado: por un lado, limitación del poder del rey al prohibirle actuar solo y, además, una técnica de traslación de responsabilidad a los ministros.
• Destacar también que el refrendo ya no es un control operante dentro del ámbito del poder ejecutivo, sino que se ha convertido en un control entre el gobierno y el titular de una jefatura del Estado neutral y separada tanto del poder ejecutivo como del legislativo. Un control cuya función primordial es compensar la inviolabilidad del Rey y no tanto limitar sus poderes, que vienen circunscritos por la propia definición que de los mismos realiza la Constitución.

Las Cortes Generales. Su función en el sistema

En un Estado que reviste la forma política de Monarquía Parlamentaria, el Parlamento (Cortes Generales) asume forzosamente un papel capital en la estructura del sistema.

• Dicha importancia de las Cortes queda claramente expuesta en el art. 66 CE, que las configura como representantes del pueblo español (art. 66.1) y les otorga funciones de tanta entidad como la legislativa, la presupuestaria y la de control del Gobierno (art. 66.2). Además, el propio art. 66.2 in fine, añade que las cortes tienen las demás competencias que les atribuya la constitución. Algunas de ellas tienen relación con la Corona, con el gobierno, con la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE). También ostentan competencias relativas a las relaciones internacionales.
• Por otro lado, las Cortes siguen siendo uno de los escenarios fundamentales del sistema democrático, ya que es en las Cortes Generales donde se debaten públicamente los proyectos de ley, debates en los que los grupos parlamentarios exponen públicamente su posición y los criterios que la fundamentan. También es en las Cortes donde el Gobierno debe explicar su actuación y las razones que la guían, y allí es donde dicha actuación es sometida a crítica. Las Cortes son, en definitiva, el foro público por excelencia.

Así, las Cortes son realmente un órgano de la mayor relevancia en el ordenamiento constitucional español. Pero esta considerable relevancia debe ser matizada. En primer lugar, el propio ordenamiento recoge principios que limitan la actuación del Parlamento como: la soberanía popular que reside en el pueblo (art. 1.2 CE) y el Referéndum.

También el Parlamento está sujeto a la CE y existe un órgano, el TC, al que la norma suprema confiere la misión de verificar la actuación de las Cortes conforme a la CE.

La CE, por otra parte, limita a las Cortes al obligarles a respetar el “contenido esencial” de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos. (art 53.1 CE).

• Por otro lado, la consolidación de los partidos políticos como “instrumento fundamental para la participación política” (art 6 CE) ha modificado, también, la función real de las Cortes en el sistema. La vertebración de los partidos políticos se ha visto reflejada, constitucionalmente y parlamentariamente, en la mayoría de las constituciones europeas en lo que se ha llamado “parlamentarismo racionalizado”. Dicho parlamentarismo contribuye notablemente en la estabilidad política, pero como contrapartida lleva a que los grupos parlamentarios estén dirigidos por los partidos políticos.
• Por último, las características del Estado moderno suponen también un condicionamiento para la actividad de las Cortes. La complejidad de las sociedades actuales, la rapidez con la que se deben de tomar las medidas, los complicados factores técnicos para adoptar dichas medidas son elementos que actúan en contra de un órgano compuesto por numerosos miembros, deliberante y no especializado, y operan a favor del ejecutivo. Todo ello se ha traducido a que el ejecutivo asuma cada vez más facultades.