Reforma Constitucional en España: Límites, Procedimiento y Debate

Reforma Constitucional vs. Cambio en la Constitución

Hay que distinguir entre cambio de Constitución y cambio en la Constitución. La reforma es una expresión del cambio en la Constitución. La reforma hay que explicarla desde el Poder Constituyente sin perder de vista que se define como un poder constituido. La confusión en este punto ha dado lugar a múltiples equívocos.

Factores Políticos y Jurídicos de la Reforma Constitucional

Perspectiva Política

Desde una perspectiva política, la Constitución representa, a la vez:

• Un proyecto de dominar los acontecimientos y de imponer un rumbo al comportamiento colectivo.
• Un deseo de integrar a la sociedad en la determinación de la dirección de la vida común (socialización del Estado).

En la Constitución confluyen dos principios en apariencia contradictorios: la permanencia y el cambio.

• Permanencia: para ordenar y dar estabilidad a la política evitando que los hechos se impongan a los hombres.
• Cambio: significa que las transformaciones en el sentir social deben estar presentes en la política.

El régimen constitucional es el único que prevé ordenadamente su propio cambio a través de la reforma constitucional, lo que es una respuesta a la aparente contradicción entre continuidad y cambio y una forma de asegurar el futuro.

La cuestión es cómo se opera este cambio. La legitimidad tiene un protagonismo fundamental en el cambio de la Constitución porque:

• En la medida en que la Constitución permanece, la legitimidad originaria persiste.
• Cuando se van produciendo e incorporando cambios mediante la reforma, la legitimidad se renueva y modifica (tras las diferentes reformas late casi siempre la legitimidad).

La Revolución es un cambio radical de la fórmula de legitimidad, su sustitución por otra.

Perspectiva Jurídica

Desde una perspectiva jurídica, la reforma en el sistema español no está configurada como un poder o institución, sino como un conjunto de procedimientos previstos en la Constitución, un procedimiento complejo. Estamos ante la rigidez constitucional.

Son Constituciones flexibles las que (siguiendo a Lord Bryce) no tienen un procedimiento de reforma y se modifican por el mecanismo de la ley posterior. La rigidez se define como la existencia de un procedimiento o de un poder especialmente encargado de la reforma.

Hay que diferenciarlo del problema de la gravedad, que hace referencia al grado de dificultad que supone la reforma. La Constitución Española dispone de un procedimiento especialmente agravado de reforma.

Procedimientos de Cambio en la Constitución

La Reforma Constitucional

La reforma constitucional no es el único procedimiento de cambio en la Constitución. Es sólo un procedimiento formal que consiste en la modificación del texto escrito.

La Mutación Constitucional

Existe una segunda opción que consiste en el cambio de sentido del texto, bien por la modificación en la interpretación de las palabras, bien por la necesidad de completar un vacío. Estamos ante la mutación constitucional, respecto de la que la costumbre constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen mucho que decir.

El problema se plantea cuando se produce una contradicción entre letra escrita y mutación contra legem. El texto escrito es el límite.

La reforma formal de la Constitución es, por el contrario, un cambio en el texto, bien por adición, bien como modificación del existente. Sobre esta definición cabe plantearse tres cuestiones relativas, respectivamente, a los límites, el procedimiento y la utilización de la reforma constitucional en España.

Límites a la Reforma Constitucional

La Constitución Española carece de cláusulas de intangibilidad (límites explícitos a la reforma). Todo es reformable. ¿Existen otro tipo de límites a la reforma?

Se trata de los llamados límites implícitos, aquellos que, sin definirse como tales, operan efectivamente limitando la reforma. En ese sentido, cabe decir que nuestra Constitución establece un límite en la mayoría exigida tanto para la revisión como para la reforma, que es el consenso.

Procedimiento de Reforma Constitucional

Iniciativa

Regulada por el artículo 166, que se remite al 87. Llama la atención la exclusión de la iniciativa popular. Su sentido es evitar incurrir en una democracia plebiscitaria.

Tramitación

Reforma por el procedimiento menos dificultado (artículo 167)

Reforma total o de las materias señaladas en el artículo 168.1 CE, con mayorías reforzadas e intervención potestativa del cuerpo electoral a petición de la décima parte de los miembros de cualquiera de las dos Cámaras.

Revisión total o parcial de las partes esenciales de la Constitución (artículo 168)

Intervención necesaria del cuerpo electoral en dos ocasiones:

1. Renovando las Cámaras para que aprueben el principio de la reforma y redacten el nuevo texto.
2. Aprobando en referéndum la reforma.

Promulgación, Publicación y Sanción

El Debate sobre la Reforma Constitucional en España

Experiencias de 1992 (artículo 13.2) y 2011 (artículo 135) y la polémica actual.