Reforma de la Administración Pública en España: Claves Económicas y Presupuestarias

1. La reforma en el contexto de la situación económica española

• El objetivo último es el crecimiento sostenible y la creación de empleo.
• Se establecen tres líneas estratégicas:
  • Consolidación fiscal: volver a una senda sostenible de deuda pública para recuperar la credibilidad de la economía española, facilitar el acceso al crédito y cumplir los límites marcados por la UEM.
  • Reforma del sector financiero: para lograr entidades sólidas y solventes con acceso a los mercados financieros, que canalicen el ahorro hacia la inversión productiva.
  • Reformas estructurales: para dar flexibilidad y competencia a la economía, conteniendo márgenes y costes empresariales, facilitando la asignación de recursos a los sectores más competitivos. Destaca la reforma laboral, la reforma educativa y la ley de garantía de unidad del mercado.
• La reforma de las Administraciones Públicas (AAPP) se enmarca en el contexto de la reforma estructural y de consolidación fiscal. Se debe aumentar la productividad de las AAPP, incrementando la producción de servicios públicos por empleado y disminuyendo gastos.
• Pese a que España es de los países de la UE con sector público de menor tamaño, en los últimos años se ha producido un fuerte crecimiento del empleo y gasto público en un contexto de reducción de ingresos (ya de por sí más bajos que la media europea) dramático durante la crisis.
• El fuerte crecimiento de las AAPP no solo ha respondido a un cambio de modelo económico, también ha encubierto duplicidades e ineficiencias, con lo que hay margen para la mejora.
• La fuerte descentralización que se ha dado ha llevado también a muchas duplicidades.
• Por otro lado, se ha producido cierta transferencia de gasto público a empresas públicas, especialmente a escala local y en las CCAA. Estas no figuran dentro de las AAPP, pero sus desequilibrios acaban por afectar a los presupuestos.
• Es necesario frenar la tendencia al alza del gasto público y equilibrar ingresos y gastos.
• Hay que distinguir en las reformas a los servicios esenciales (personal docente, sanitario, seguridad, fuerzas armadas, justicia y centros penitenciarios) del “aparato administrativo”. La reforma debe centrarse en el último (de alrededor del 26% de empleados públicos).
• En las medidas de consolidación fiscal se busca fortalecer la gobernanza económica y la disciplina presupuestaria con leyes como la LOEPSF y la Ley de Transparencia, y la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF); también se aprueban medidas de ajuste de gastos e ingresos en todos los niveles de las AAPP, reduciendo especialmente estructuras administrativas.

2. Razones para la Reforma de la Administración

• La Administración condiciona el crecimiento económico al constituir un marco estable que permite el desarrollo del sector privado.
• Define el entorno regulatorio que facilita los negocios, da seguridad jurídica, asegura la competencia en el mercado y protege la propiedad intelectual.
• Unas cuentas públicas sostenibles generan confianza en los mercados y contribuyen al acceso al capital tanto para el sector público como el privado.
• Una Administración ineficiente es antisocial, pues los bienes y servicios públicos se sufragan con impuestos.
• La mayoría de los países de la OCDE ha puesto en marcha reformas de la Administración, motivadas por la necesidad de contener gastos, buscando eficacia y calidad. Se abre paso la idea de “Gobierno Abierto”, una administración basada en la transparencia, accesibilidad y capacidad de dar respuesta a las nuevas demandas de los ciudadanos.

Relativas al Sistema de Cuentas Europeas 2010 (SEC 2010)

1. Delimitación del sector de las AAPP

• Destacan las orientaciones del SEC 2010 sobre delimitación institucional de las Administraciones Públicas.
  • Se ha reforzado el criterio de control público de una entidad, ampliando a ocho los indicadores para determinar si está o no controlada por la AAPP (¿son las AAPP el cliente principal?, ¿cuánto participan en la financiación de su actividad?, ¿controlan el nombramiento o revocación de personal directivo?, ¿controlan los comités de la entidad?, etc.).
  • Se aplica de forma más estricta la “norma 50% ratio entre ventas y costes de producción” para determinar si la entidad se clasifica como unidades de mercado o no: ahora se consideran como costes de producción la carga financiera neta por intereses de las unidades.
  • Para las entidades cuya producción tiene como destinatario principal las AAPP, sus ingresos se considerarán como ventas sólo si existe competencia en la obtención de sus recursos.
• Como consecuencia, algunas unidades públicas han visto alterada su clasificación:
  • Aquellas con un volumen significativo de pasivos financieros en el balance, pues ahora la carga financiera empeora su ratio ventas/costes.
  • Aquellas cuyo principal cliente son las AAPP y sus ingresos no se consideran “ventas” en el nuevo SEC.

2. Registro de Impuestos

Registro de impuestos: los impuestos se asignarán a la unidad de las AAPP que está habilitada para exigir el impuesto y tenga la facultad discrecional para establecer y modificar el tipo. Esto afecta a los impuestos en régimen de cesión a la Entidades locales o a las CCAA (IVA, IRPF, determinados impuestos especiales) pero recaudados por el Estado. Pasan de registrarse en las cuentas del subsector Corporaciones Locales o CCAAs a ser impuestos del Estado más gasto en transferencias corrientes entre AAPP.

Relativas a los Presupuestos Generales del Estado (PGE)

1. El control de la actividad económico-financiera del sector público estatal

• El control es ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
• Se configura como un control interno ejercido con plena autonomía con respecto de las autoridades y entidades controladas. Su objetivo es la verificación del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios de buena gestión financiera y a los establecidos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP).
• Como modalidades se establecen la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública.
• La auditoría pública se caracteriza por su carácter posterior y no permanente, coexistente con el ejercicio de la función interventora.
• Se regula el Plan anual de auditorías, su planificación anual y los informes resultantes de su ejercicio.

2. Marco institucional de los PGE

• El artículo 135 de la Constitución establece que los PGE comprenden la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal. Es por ello el concepto de sector público estatal el que delimita el ámbito institucional de los PGE.
• La Ley General Presupuestaria de 2003 enumera las entidades incluidas en el sector público estatal y las clasifica atendiendo a su naturaleza económico-financiera, como ya se ha discutido.
• La ley de presupuestos de cada año concreta y delimita el ámbito de los PGE. Para el caso de 2004 establece que los PGE comprenden los presupuestos del Estado, de los organismos autónomos de la AGE, de la Seguridad Social, de las agencias estatales, de los organismos públicos cuya normativa específica contiene carácter limitativo a los créditos de su presupuesto de gastos, de las restantes entidades del sector público administrativo estatal, y de los fondos carentes de personalidad jurídica.

Relativas a los Presupuestos de las Corporaciones Locales

1. Recursos de las entidades locales

1. Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado:
   1. Ingresos de derecho privado para las entidades locales: rendimientos derivados de su patrimonio, como adquisiciones por herencias, legados o donaciones, e importes obtenidos por enajenación de bienes del patrimonio de entidades locales cuando se privaticen (a no ser que la comunidad autónoma prevea otra cosa).
   2. El patrimonio de las entidades locales son los bienes de su propiedad y los derechos reales o personales de que sean titulares.
   3. En ningún caso son ingresos de derecho privado los que proceden de los bienes de dominio público local.
2. Tributos propios: tasas, contribuciones especiales e impuestos, y recargos exigibles sobre impuestos de las CCAA.
3. Participaciones en los tributos del Estado y CCAA.
4. Ingresos en concepto de precios públicos.
5. Ingresos producto de operaciones de crédito.
6. Multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

2. Contenido y aprobación de los presupuestos locales

Contenido del Presupuesto General:

• Presupuesto de la entidad local.
• Presupuesto de los organismos autónomos dependientes de esta. Estos se clasifican en organismos autónomos de carácter administrativo, y los de carácter comercial, industrial, financiero o análogo.
• Estados de previsión de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local.

• El Presupuesto General atenderá al principio de estabilidad, según lo dictado en la Ley 2001 General de Estabilidad Presupuestaria.
• Para cada uno de los presupuestos que lo integran, contendrá:
  • Estados de gastos, en los que se incluyen los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones.
  • Estados de ingresos, en los que figurarán estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio.
• Los recursos de la entidad local y cada uno de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles se destinarán a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados.
• No se pueden liquidar obligaciones minorando derechos a liquidar, a no ser que se autorice de modo expreso. Ambos deben reflejarse íntegramente.
• Cada uno de los presupuestos que integran el general deberá aprobarse sin déficit inicial.

Anexos:

• Planes y programas de inversión y financiación para un plazo de cuatro años de los municipios y entidades supramunicipales. De estos se dará cuenta al Pleno de la corporación al aprobarse el presupuesto, y serán objeto de revisión anual.
• Programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las sociedades mercantiles de cuyo capital social sea titular único o mayoritario la entidad local.
• Estado de previsión de movimientos y situación de la deuda: operaciones de crédito o endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, nuevas operaciones previstas, volumen de endeudamiento al cierre del ejercicio económico.

Estructura de los estados de ingresos y gastos:

• El Ministerio de Hacienda y AAPP establece la estructura de los presupuestos de las entidades locales, de forma general, atendiendo a la naturaleza económica de los ingresos y gastos, y a las finalidades u objetivos que se propongan conseguir.
• Las entidades locales podrán clasificar gastos e ingresos atendiendo a su propia estructura.
• La clasificación por programas y económica debe seguir los siguientes criterios:
  • La clasificación por programas presentará niveles: área de gasto, política de gasto, grupos de programas.
  • La clasificación económica separará gastos corrientes y gastos de capital:
    • Gastos corrientes: gastos de funcionamiento de servicios, de intereses y de transferencias corrientes.
    • Gastos de capital: inversiones reales, transferencias de capital y variaciones de activos y pasivos financieros.

Relativas a la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)

1. El sistema de financiación y equilibrio presupuestario de las CCAA

• Desde la reforma del artículo 135 de la Constitución, las CCAA no pueden incurrir en déficit estructural superior a los márgenes establecidos por la UE para los Estados miembros.
• Los presupuestos de las CCAA atenderán al principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
• El Estado se reserva como garantía la potestad de reducir o retener importes satisfechos por todos los recursos de financiación de las CCAA no adheridas al compartimento Fondo Social del Fondo de Financiación a CCAA.

2. Cómo afecta la LOEPSF a las Entidades Locales

• Se incorpora la prudencia financiera como parte del principio de sostenibilidad financiera, tratando de mitigar riesgos y reducir costes de sus operaciones financieras.
• Se introducen medidas automáticas de prevención. Las AAPP harán un seguimiento sobre el riesgo y coste asumido en la concesión de avales y otras garantías a operaciones de crédito. Los datos sobre avales otorgados y riesgo vivo de los mismos se remitirá trimestralmente al Ministerio de Hacienda.
• Se realizará también seguimiento de ejecución presupuestario, requiriendo del ajuste del gasto público para garantizar estabilidad presupuestaria.
• El incumplimiento de los planes de ajuste puede dar lugar a actuaciones de control por parte del Ministerio de Hacienda.
• Inclusión de un nuevo mecanismo de financiación para cubrir necesidades financieras derivadas del cumplimiento de obligaciones derivadas de sentencias de los tribunales de Justicia. Los recursos vendrán del Fondo de Ordenación.

Relativas a los PGE

1. El Ciclo Presupuestario y sus fases

• Consta de cuatro fases: elaboración, aprobación, ejecución y control.
• La materia presupuestaria es una función compartida entre el Gobierno y el Parlamento. Las fases de elaboración y ejecución corresponden al Gobierno (poder ejecutivo) y las de aprobación y control al Parlamento (poder legislativo).
  • Sin perjuicio de esto, la labor de control durante la ejecución es también ejercida por la Intervención General de la Administración del Estado y el Tribunal de Cuentas (órgano supremo de fiscalización de las cuentas y de gestión económica del sector público).
• Criterios fundamentales del esquema de competencias:
  • Separación de funciones dentro de cada fase, para que los encargados de llevarlas a cabo no participen donde no corresponde.
  • Coordinación de funciones entre cada fase del ciclo.
  • Irrenunciabilidad de competencias.

2. Limitaciones a la iniciativa legislativa presupuestaria

• La iniciativa legislativa en materia presupuestaria corresponde únicamente al Gobierno.
• El ordenamiento jurídico prevé algunas restricciones a la intervención de las Cortes Generales en materia presupuestaria:
  • Existencia de créditos presupuestarios sobre los que no se admite discusión, normalmente obligaciones contraídas en firme por la Hacienda Pública cuya cuantía y destino son inalterables: fondos o créditos consolidados, que en el ordenamiento español corresponden a los créditos destinados al pago de intereses y la amortización del principal de la deuda pública, de acuerdo al artículo 135 de la CE.
  • Limitaciones tanto al derecho de proposición como al de enmienda que supongan un aumento de gastos o reducción de ingresos presupuestados.

Relativas a los Presupuestos de las CCAA

1. Ámbito institucional de los presupuestos generales de las CCAA

• Las sucesivas reformas del modelo de financiación de las CCAA de régimen común en las últimas décadas tienen entre sus objetivos reforzar su capacidad tributaria.
  • Se pretende implementar el principio de corresponsabilidad fiscal, por el que debe haber una correspondencia entre los beneficiarios del gasto público y los que soportan la carga.
• Entre los ingresos de las CCAA se encuentran los impuestos cedidos, total o parcialmente, por el Estado, y los impuestos propios.
  • En relación a los cedidos, el que podría tener mayor incidencia en la unidad de mercado, el impuesto de Sociedades, no forma parte de ellos.
  • El IVA y los impuestos especiales de fabricación son compartidos desde 2001 de manera peculiar: son tributos gestionados por el Estado, que transfiere a las CCAA una parte de su recaudación en función del consumo territorializado. Esto evita que cambios en los tipos impositivos entre regiones puedan provocar fenómenos de desplazamiento en el consumo.
  • En imposición personal (IRPF e impuestos sobre patrimonio y sobre sucesiones y donaciones) los cambios en tipos impositivos y beneficios fiscales provocan fuertes diferencias en la presión fiscal soportada por los contribuyentes en función de su residencia.
  • En cuanto a imposición propia, las CCAA han configurado un complejo sistema, con múltiples figuras que tienen importantes efectos en la unidad de mercado, como los que afectan a la generación de energía, a las grandes superficies o a los depósitos bancarios. El Estado está tratando de ejercer labores coordinadoras para armonizarlos, como en el caso del impuesto sobre depósitos. Ha de valorarse cuidadosamente el efecto de estos tributos sobre las libertades de circulación y establecimiento.
• Los regímenes forales de Navarra y País Vasco cuentan con una situación similar a la de un país independiente en materia de impuestos directos, siendo de aplicación la legislación estatal en IVA y los impuestos especiales armonizados, como exige la regulación comunitaria.
  • Existen por lo tanto procedimientos de gestión tributaria distintos en territorio foral y común, lo que supone una ruptura de la unidad de mercado.
• Las CCAA realizan en torno al 50% del gasto público (excluida la Seguridad Social) y son responsables de los servicios de sanidad, educación y servicios sociales: los servicios esenciales del Estado de Bienestar.

2. Régimen presupuestario de las CCAA

• El título VIII de la CE reconoce y garantiza a las CCAA el ejercicio de la autonomía en el ámbito financiero: entre otras cosas, permite a las CCAA regular, a través de normativa propia, sus particularidades presupuestarias.
  • La CE no contiene regulación específica del régimen presupuestario de las CCAA. Sí que se deduce de este texto que las CCAA están sujetas, en su actividad financiera, al régimen presupuestario y al principio de legalidad financiera.
  • En el artículo 133 de la CE se señala, que con carácter general (incluidas pues las CCAA): “las AAPP sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”.
• La facultad de elaborar y aprobar sus propios presupuestos, señalada en la CE, está reconocida en los distintos Estatutos de Autonomía, y se enuncia en la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA).
  • Esta actividad se desarrolla dentro del principio constitucional de coordinación con la Hacienda del Estado y el principio de solidaridad entre todos los españoles, según el artículo 156.1 de la CE.
  • En este sentido se ha creado el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que coordina la actividad financiera de las CCAA con la Hacienda del Estado.
  • En la LOFCA se establece que los presupuestos de las CCAA serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación en los PGE.
  • La LOFCA establece además algunos principios presupuestarios generales aplicables a las CCAA: universalidad, unidad, anualidad, y estabilidad presupuestaria.
• La regulación del régimen presupuestario de las CCAA se completa con las leyes generales de hacienda o finanzas de cada comunidad y con las leyes anuales de presupuestos aprobadas por sus Parlamentos.

Relativos a los Presupuestos de la Seguridad Social

1. Entorno demográfico

• Proyección 2012-2022: la migración exterior constituye el componente más volátil del devenir demográfico futuro. En los últimos años ha sido el factor clave del aumento de la población en España. En la proyección 2012-2022 se estima un saldo migratorio negativo. El crecimiento vegetativo se estima negativo, pues se espera un descenso de nacimientos por la reducción de mujeres en edad fértil y un incremento del número de fallecimientos por el envejecimiento poblacional.

2. Mercado de trabajo

• Estrategia 2020: la Comisión Europea ha propuesto para la UE cinco objetivos cuantificables que marcarán la pauta del progreso, siendo uno de ellos el fomento de una economía con alto nivel de empleo y cohesión social, en el que al menos el 75% de la población entre los 20-64 años esté empleada.
• Para establecer este objetivo, se necesitan profundas reformas estructurales que actúen sobre los incentivos al trabajo, que cuya manifestación en España ha sido la reforma laboral.