Recursos Administrativos: Claves, Tipos y Procedimientos

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

I. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. Concepto de recurso

Es un acto del administrado a través del cual este pide a la Administración la anulación o reforma de un acto ya dictado porque considera que el acto no se ajusta a derecho. Es una garantía para el administrado, siempre que el recurso no sea obligatorio, dado que en los recursos obligatorios (v.g. alzada para ir al contencioso) casi siempre se resuelve a favor de la Administración.

II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN VÍA DE RECURSO

1. Elementos subjetivos de los recursos

a) Autoridad competente

La autoridad competente es la Administración dependiendo del tipo de recurso: en el recurso de reposición será el mismo órgano; en el recurso de alzada el órgano superior jerárquico. En temas tributarios el recurso se interpone ante un órgano especializado. Además, a veces hay órganos que no hacen la tramitación pero resuelven, pero a veces es el mismo órgano que tramita el que resuelve. Frecuentemente, en los recursos de alzada impropios resolverá el recurso un órgano distinto del que lo dictó, una Administración distinta.

b) Los recurrentes

Normalmente será un interesado, persona física o jurídica privada aunque también puede darse el caso de que quien recurra sea una Administración. Se exigirá legitimación a los interesados para interponer el recurso y que haya relación entre el objeto y el sujeto que lo interpone (excepto en la acción popular, no todo el mundo está legitimado para interponer recursos).

¿Los órganos de una Administración pueden interponer un recurso contencioso-administrativo contra actos de la misma Administración? En principio no, puesto que las dos forman parte de la misma persona jurídica (las personas no se pueden interponer recursos contra ellas mismas por pura lógica, lo cual viene ratificado en el art. 20.1 LJ). Ahora bien, hay una excepción a esta norma general en el ámbito local, dado que las minorías pueden interponer recursos contra las decisiones que lleva a cabo la mayoría (esto se hace para que la mayoría pueda impugnar decisiones que son a priori ilegales).

¿Y los entes instrumentales pueden interponer recursos contra el fundador? No, hay una jurisprudencia al respecto que trata este tema y aclara que no es posible esta opción. Esto no se puede aplicar a las Universidades porque estas gozan de autonomía, es decir, no son entes instrumentales (sino independientes) por lo que podrían interponer un recurso contra la CA (aunque no lo haría porque depende económicamente de ella).

2. Elementos objetivos

a) Los actos recurribles

Los actos recurribles son los actos definitivos y los actos de trámite cualificados. Los reglamentos no son recurribles en vía administrativa (antes dependía del caso si lo eran), pero sí que lo son en vía contenciosa. En cuanto a esto, el artículo 107.3 LPAC afirma que «contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa».

III. LOS RECURSOS ORDINARIOS

Son recursos ordinarios los que se interponen contra cualquier acto administrativo y se pueden fundamentar en cualquier infracción del ordenamiento jurídico. En cambio, los recursos extraordinarios solo se pueden interponer contra actos tipificados por la ley (contra actos firmes).

1. Recurso de reposición

Es un recurso que resuelve el mismo órgano que ha dictado el acto resolutivo (el que se ha pronunciado sobre la petición del interesado). Hay un plazo de un mes para recurrir si el acto es expreso y de 3 meses si es presunto. El recurso es potestativo y se tendrá que interponer contra los actos que agotan la vía administrativa (v.g. las decisiones del Alcalde; del Pleno; de la junta de Gobierno local; etc.). Es decir, si el órgano que ha resuelto no tiene alzada porque agota la vía administrativa podremos interponer este recurso o interponer directamente el recurso contencioso administrativo. En este caso, si el órgano no nos responde el recurso se debe entender desestimado (el silencio es negativo en este caso).

2. Recurso de alzada

Es un recurso jerárquico, es decir, el recurso lo tiene que resolver el órgano superior jerárquico del que dictó el acto resolutorio. Por ejemplo, si el acto lo ha dictado el director general el recurso lo tendrá que resolver el consejero. En este recurso se exigen dos requisitos: la jerarquía (el acto dictado por el órgano inferior puede ser modificado o anulado por el superior jerárquico) y que la resolución no ponga fin a la vía administrativa (esto ocurre con la Administración de la CA y del Estado). Si estamos ante la última alzada solo cabrá el recurso de reposición o ir al contencioso.

El problema muchas veces estriba en saber quién es el órgano superior jerárquico del órgano que ha dictado la resolución. Pues bien, esto no tendría que ser un obstáculo para recurrir dado que la propia notificación tiene que indicar quién es el órgano superior jerárquico. Además, se puede presentar el recurso ante el mismo órgano que ha dictado el acto resolutorio o ante su superior jerárquico. En este caso el órgano que resuelve remitirá al superior jerárquico el recurso planteado por el interesado. Además, el error en la calificación del recurso no puede ser obstáculo para su tramitación (si es de alzada y lo calificamos como reposición nos lo tendrán que admitir igual).

El plazo para interponer el recurso es de un mes para interponerlo y de 3 meses para resolverlo, dado que el órgano inferior normalmente tiene que remitir el expediente del acto recurrido al órgano superior con un informe motivado a tal efecto.

En cuanto a las alzadas impropias nos remitimos a lo explicado en su momento, es decir, resuelve una administración distinta a la que ha dictado el acto recurrido.

IV. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

1. Recurso de revisión

Es el único recurso extraordinario que tenemos. Solo se puede interponer contra los actos firmes y por motivos tasados en la ley (no por cualquier infracción del ordenamiento), los cuales no comentaremos. Se interpone ante el mismo órgano que ha dictado la resolución que impugnamos. El plazo para recurrir es más amplio que en los otros recursos (va de 3 meses a 4 años dependiendo…). Este recurso se utiliza muy poco. En cuanto a los motivos para recurrir García de Enterría defiende que se ocultan bajo la acción de nulidad, es decir, que entre los motivos para impugnar hay actos nulos de pleno derecho y que solamente un supuesto de los 4 que hay para recurrir no se confunde con la revisión de oficio.

V. LA VÍA GUBERNATIVA PREVIA A LA JUDICIAL

1. Las reclamaciones previas a las acciones civiles y laborales

La Administración, como sabemos, no actúa solamente sometida a su derecho, sino que de forma instrumental actúa sometida al derecho civil, laboral y mercantil (derecho privado). Todo esto teniendo en cuenta que el Derecho Administrativo es un derecho Estatutario (un derecho completo que regula todos los aspectos de la Administración).

Pues bien, cuando surja un conflicto mientras la Administración actúa sometida al derecho privado quien dirimirá el conflicto no será la jurisdicción contenciosa, sino la civil, laboral o mercantil (dependiendo del caso concreto), porque en estos casos los actos no serán administrativos sino que serán actos jurídicos privados.

Ahora bien, la Administración conserva un privilegio gracias al cual los particulares antes de recurrir ante los Tribunales del orden civil/laboral/mercantil tendrán que hacer una reclamación previa ante la Administración; es decir, la Administración intentará resolver el conflicto (casi siempre a su favor), por lo que este paso previo le genera una carga al particular, dado que estará obligado a hacer esta reclamación previa. Ahora bien, después el particular sí que podrá acudir a la jurisdicción correspondiente si no le gusta cómo ha resuelto la Administración. Esto está regulado en los artículos 120 y siguientes y se parece a los actos de conciliación (dado que se intenta llegar a un acuerdo antes de ir a los Tribunales).

© Josep Gunnar Horrach Armo

2011-2012

LECCIÓN 8: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

I. EL RECURSO ADMINISTRATIVO

1. Concepto

Los recursos administrativos aparecen regulados en el artículo 107 LPAC y se entienden como un acto del administrado mediante el cual solicita la anulación de un acto por no ajustarse a derecho.

2. Diferencias con otras figuras afines

• Diferencia con la revisión de oficio: hay intervención de la Administración y los recursos siempre son actos del administrado.
• Diferencia con la petición: el administrado pretende que se dicte un acto y no que se anule uno ya dictado.
• Diferencia con las alegaciones: estas pretenden la corrección dentro del procedimiento de los vicios de procedimiento, de los vicios de tramitación, etc.
• Diferencia con las reclamaciones: los recursos son contra actos definitivos o de trámite cualificado y las reclamaciones se hacen a resoluciones provisionales.

3. Significado

Los recursos son, por un lado, una garantía y, por el otro, un privilegio para la Administración. Son una garantía porque permite a los particulares impugnar sin acudir a la vía jurisdiccional que es cara y larga y a la Administración reconsiderar sus propios actos. Es una garantía universal, se puede interponer un recurso ante cualquier resolución, incluso contra los actos de trámite cualificado. Esta garantía está limitada puesto que la Administraciones siempre intentará mantener el acto, la Administración no es neutral, al contrario que ocurre con la Justicia, no puede ser comparada, por tanto, con los Tribunales.

En cuanto al tema del privilegio se contesta que sí son un privilegio para la Administración y una carga para el administrado puesto que debe interponer ciertos recursos para poder llegar a otros. Se considera un privilegio porque puede considerar sus explicaciones dentro de un plazo predeterminado legalmente y, mientras transcurre ese plazo, el acto no se anula.

Una parte de la doctrina cree que deberían unificarse los recursos aunque otra expresa que esta vía debería ser facultativa, es decir, que la interposición de recursos debía ser libre y se debería poder acceder, directamente, a la jurisdicción contencioso-administrativa.

II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN VÍA DE RECURSO

1. ELEMENTOS SUBJETIVOS (explicados)

2. ELEMENTOS OBJETIVOS (explicados)

3. EL PROCEDIMIENTO (en vía de recursos)

3.1. La interposición del recurso y sus efectos

a) Interposición del recurso

Hay una gran libertad de formas a la hora de interponer el recurso contencioso-administrativo. El artículo 110 LPAC establece los requisitos administrativos que deben darse para que el recurso prospere: nombre y apellidos del recurrente, qué acto es el que se va a recurrir y las razones de su impugnación, la fecha, lugar y firma del recurrente y, por último, el órgano, centro o unidad al que se dirige el recurso.

Según el artículo 71 y el 76.2 LPAC pueden subsanarse los errores intrascendentes dándose, incluso, la posibilidad de subsanar el caso en el que el recurrente se haya olvidado firmar.

b) Plazos para la interposición del recurso

En el recurso de alzada el plazo es de un mes, en el potestativo de reposición el plazo es de un mes si el acto fuera expreso, en caso de que no fuera así, el plazo será de tres meses y en el recurso extraordinario (recurso de revisión) el plazo será de tres meses.

También puede pedirse, en la interposición, la suspensión de la eficacia del acto puesto que la mera oposición al acto por parte del particular no suspende su eficacia. La suspensión es siempre excepcional y debe estar motivada.

Hay dos causas que legitiman la suspensión: Los actos nulos de pleno derecho y los que deriven perjuicios de difícil reparación.

La Administración está obligada a ponderar los intereses en presencia, los del particular y los del órgano que ha dictado el acto, y debe siempre motivar su decisión.

Si el particular solicita la suspensión y la Administración no resuelve en el plazo de treinta días se entiende estimada la petición de suspensión del acto. Por esta razón, es importante que la Administración mire si se solicita en el recurso la suspensión del acto ya que el silencio se entenderá positivo.

c) Efectos de la interposición de un recurso

¹La Administración tiene la obligación de resolver. ²Si se interpone un recurso, el procedimiento que transforma un acto en firme, consentido e inatacable resultará interrumpido. ³Podrá acudirse a lo contencioso-administrativo si no trascurre el plazo predeterminado. ⁴En general, no suspende la eficacia del acto.

3.2. Los actos de instrucción

La Audiencia se estima obligatoria en los siguientes supuestos:

a) Cuando se deban tener en cuenta hechos o argumentos nuevos que no estén recogidos en el expediente para que los administrados puedan pronunciarse acerca de estos nuevos hechos/argumentos.

b) Cuando pueda haber terceros interesados.

c) En el caso de las adjudicaciones del servicio de playas puesto que es un procedimiento complejo. Si se atribuye a un particular el servicio de playa y otro recurre tal decisión, es necesaria la audiencia antes de que la Administración resuelva.

3.3. Final del procedimiento

Como cualquier otro procedimiento administrativo, el recurso puede finalizar de cualquiera de las formas previstas en el art. 87 de la LPAC. El precepto legal estudiado no incluye el silencio administrativo entre las formas de terminación del procedimiento. Normalmente, el procedimiento finaliza con una segunda resolución aunque también puede darse el caso de que la Administración renuncie, desista o se produzca la caducidad. En el caso de que la Administración no resuelva, el recurso se entenderá desestimado.

Es más importante que la Administración responda en caso de suspensión que en casos de recursos puesto que en el primer caso, el silencio se entiende positivo y en este último el silencio será negativo.

El plazo para resolver y notificar en el caso del recurso de reposición será de un mes como máximo, en el caso del recurso de alzada será de tres meses, si ha pasado ese tiempo puedes debemos entender desestimado a los efectos de acudir vía contencioso administrativa, salvo que se trate de un recurso de alzada contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, en cuyo caso dichos recursos se entenderán estimados si la administración no se pronuncia sobre ellos en el plazo establecido. En el caso del plazo para el recurso de revisión será de tres meses.

El recurso de reposición lo resuelve el mismo órgano que dictó el acto por lo que es normal que se prevea un plazo tan limitado. Sin embargo, el recurso de alzada lo resuelve el superior jerárquico al que dictó el acto por lo que es comprensible establecer un plazo más extenso.

La resolución del recurso deberá estimar en todo o en parte las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisión, a menos que, existiendo vicio de forma, no estime procedente resolver sobre el fondo, en cuyo caso se ordenara la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido.

III. RECURSOS ORDINARIOS

1. Recurso de reposición (arts. 116 y 117 LPAC)

Es un recurso que sólo pude interponerse contra los actos que pongan fin a la vía administrativa. No es un recurso jerárquico ya que se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto. El plazo para su interposición es de un mes si el acto es expreso y tres meses si no lo es. El plazo empieza a contar desde el día siguiente en el que se produzco el acto.

El órgano competente debe resolver en el plazo de un mes y si no lo hiciera el silencio se entenderá negativo.

2. Recurso de alzada (arts. 114 y 115 LPAC)

Es un recurso obligatorio y se suele encontrar en las Administraciones jerarquizadas puesto que responde al recurso el órgano superior jerárquico al que lo dictó. A la hora de resolver, la Administración puede modificar, revocar o ratificar la decisión del órgano inferior.

Los requisitos para que pueda interponerse dicho recurso son: únicamente contra resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa y que se dirijan al órgano jerárquico superior al que dictó el acto inicial.

Para averiguar qué órgano es el superior jerárquico se dan reglamentos que regulan la estructura de cada órgano concreto aunque a veces es complicado llegar a una solución. Por lo tanto, el mismo ordenamiento establece normas para regular esta cuestión. En caso de duda, lo aconsejable es presentar el recurso ante el órgano que resolvió y este ya se encargará de elevarlo al superior jerárquico.

Existen reglas que se ocupan de explicar qué órgano es el superior jerárquico:

El sistema jerárquico de los Tribunales depende del órgano que nombró al presidente del tribunal en cuestión. En el caso de que se dé una delegación intersubjetiva (transferir el ejercicio de una competencia aunque otro ente mantenga la titularidad) el que toma la decisión es el órgano al que le han sido delegadas las competencias. El artículo 114 LPAC establece que las decisiones tomadas mediante esta delegación serán totalmente válidas. En caso de recurso de alzada contra la decisión del órgano titular de las competencias delegadas lo resolverá el superior jerárquico.

Las decisiones que tomen los delegados o subdelegados del Gobierno serán resueltas, en caso de recurso, por el Ministro competente en relación con la materia que se trate en dicho recurso. En las Islas Baleares no hay subdelegado del Gobierno por ser una comunidad uniprovincial.

La presentación del recurso se puede llevar a término tanto en al órgano que dictó el acto ahora recurrido como al órgano que va a conocer y resolver el recurso.

El plazo para interponerlo es de un mes si es expreso y tres meses si no lo es y empezará a contar desde el día siguiente al que se dictó el acto.

En cuanto a la tramitación, si se presenta ante el órgano que dictó el acto impugnado, esta deberá remitirlo en el plazo de diez días al órgano superior jerárquico.

Se puede declarar la anulación de las actuaciones ante vicios de forma o procedimiento y exigir la retroacción del procedimiento desde el momento en que se produjo el vicio (art. 113 LPAC).

En la ley antigua sólo se preveía la retroacción en el caso del recurso de alzada. Sin embargo, la ley actual también incluye el de reposición. El periodo de tiempo previsto para que la Administración resuelva es de tres meses y el silencio se entenderá negativamente.

Los recursos de alzada se dan entre órganos de una misma persona, sin embargo, existe la posibilidad de que se celebren entre órganos pertenecientes a distintas personas. Este tipo de recurso de alzada se conoce como impropio.

IV. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

1. Recurso extraordinario de revisión (arts. 118 y 119 LPAC)

Este recurso es extraordinario por dos motivos: sólo puede interponerse ante un acto firme y únicamente por motivos tasados y no por cualquier infracción del ordenamiento.

Se dan cuatro (falta uno) motivos para la interposición de este recurso:

a) Al dictarse la resolución se incurrió en un error de hecho (falsa representación de la realidad fáctica).

b) Contra actos firmes porque aparezcan documentos de valor esencial después de que el acto ya sea firme que evidencien el error cometido por la Administración (vicio externo de la resolución).

c) Que hayan influido en la resolución documentos declarados falsos en sentencia judicial firme o la resolución sea consecuencia de una conducta punible. Este proceso se solapa con la acción de nulidad. Estamos ante actos nulos de pleno derecho por lo que puede, legítimamente, solicitarse la revisión de oficio (tercer y cuarto motivos).

El segundo motivo es el típico en el recurso de revisión puesto que el resto se encuentran solapados con la acción de nulidad.

Para la interposición del recurso de revisión se establecen los siguientes plazos: En el primer supuesto cuatro años desde que se dictó el acto. En el resto de supuestos tres meses desde que se dan los documentos, sentencia, etc.

No se trata de un recurso jerárquico sino que se interpone ante el órgano que dictó el acto administrativo. Además, es obligatorio solicitar un dictamen previo del Consejo de Estado o Consejo Consultivo. Si en tres meses, la Administración no resuelve, se entenderá desestimado el recurso.

V. LA VÍA GUBERNATIVA PREVIA A LA JUDICIAL

La Administración, en general, actúa sometida al derecho administrativo aunque, ocasionalmente, se somete al derecho general (civil, laboral, etc.). En estos casos, la Administración no dicta actos administrativos sino actos jurídicos privados.

En estos casos, ¿ante qué jurisdicción se debe residir el conflicto? Antes de acudir a las jurisdicciones civil, laboral, etc. es necesario formular una reclamación previa ante la Administración. Son un verdadero presupuesto procesal, es decir, es un requisito para acudir a las demás jurisdicciones. El procedimiento administrativo especial y la doctrina reclaman o bien la supresión de este privilegio o que este debería tener carácter facultativo y no obligatorio.

Los artículos 120 y siguientes de la LPAC regulan estas reclamaciones previas.

Por lo que respecta a la jurisdicción civil, se debe acudir ante el órgano competente, no se da relación jerárquica. Si no resuelve en el plazo de tres meses se entenderá desestimada.

En lo referente a la jurisdicción laboral, se puede presentar ante la autoridad pertinente en la Administración. Transcurrido un mes, se entenderá desestimada la reclamación. En definitiva, para impugnar un acto jurídico privado, antes es necesario agotar la vía de las reclamaciones previas.