Profesionalización del Servicio Civil en América Latina: Retos y Perspectivas

La Profesionalización del Servicio Civil en América Latina: Impactos sobre el Proceso de Democratización

Introducción

Los sistemas de servicio civil no han logrado mejoras apreciables en el funcionamiento real de los diferentes subsistemas que integran una carrera profesional en el sector público. Se propondrá que un conjunto de razones, con diferente peso en cada caso nacional, tienden a generar fuertes incompatibilidades en la organización y en el funcionamiento del servicio civil.

La Profesionalización de la Carrera Funcionarial

Un sistema de servicio civil puede ser definido como un conjunto de reglas, jurídicas e instrumentales, relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad.

Una legislación que establezca y ratifique esto tiene un poderoso sentido legitimador del régimen político, tiene un importante valor retórico y simbólico, independiente de su aplicación efectiva.

Características de un Sistema de Servicio Civil Consolidado

Las características que, en teoría, se deberían alcanzar con un sistema de servicio civil consolidado son (relación con la Nueva Gestión Pública - NGP):

• Profesionalidad
• Objetividad en la acción pública
• Actuación en base a principios fundamentales
• Transparencia
• Disponibilidad

Roles de la Burocracia Estatal

Servir al bien común, al interés general, a la producción de “valor público”, a la “felicidad pública” o al “buen vivir”. Ese papel ha justificado la permanente intervención del Estado en la resolución de la problemática social.

Existen fundados argumentos para cuestionar esa visión. La burocracia no es un simple instrumento al servicio de los ciudadanos, sometida a las decisiones de autoridades democráticamente electas.

Autonomía y Roles de la Burocracia

La expansión y creciente peso de la burocracia conlleva la multiplicación de ámbitos operativos, monopolios de información, capacidades de influencia e instancias de decisión en los que los comportamientos burocráticos adquieren relativa autonomía.

La autonomización implica la posibilidad de que la burocracia pueda convertirse en un "grupo de presión", en un sector social más, que reivindica un derecho a participar en la definición y traducción del "interés general", con lo cual ciertas iniciativas pueden llegar a resultar expresiones desagregadas de tal interés. En la medida en que a través de sus actos la burocracia tiende a satisfacer intereses propios, expresión de un interés común como sector, diremos que está desempeñando un rol sectorial.

Como actor "desgajado" del Estado, que asume frente a éste la representación de sus propios intereses como sector.

Por otra parte, existe suficiente evidencia como para señalar la representación privilegiada, el tratamiento preferencial que los intereses de la clase dominante reciben, materializando "productos" que refuerzan esa dominación. Denominaremos rol mediador al desempeño de tareas que privilegian estos intereses.

Expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en beneficio de sectores económicamente dominantes.

Otra categoría es cuando la burocracia actúa como infraestructura (productiva y reguladora) auténticamente representativa del interés general; en este caso, desempeña un rol infraestructural.

Proporcionando los conocimientos y energías necesarios para el cumplimiento de fines de interés general, habitualmente expresados en los objetivos formales del Estado.

Las instituciones burocráticas no sólo son actores políticos, sino que, además, su ámbito de acción constituye un terreno de lucha que convoca a otros actores, aliados o enfrentados en torno a la promoción de intereses contradictorios. Las posiciones que esas instituciones estatales asuman en el proceso de resolución de cuestiones vinculadas a los intereses en pugna definirán el rol o roles desempeñados y, por lo tanto, la naturaleza de su intervención social.

Y 2) Si los distintos roles que desempeña la burocracia privilegian los intereses de diferentes sectores o grupos, ¿qué mecanismos emplean estos últimos para influir las orientaciones de política en favor de sus intereses?

Productividad y Conflicto de Roles

Si la burocracia desempeña roles diferentes, ¿cuáles deben ser los criterios para evaluar su desempeño? Es decir, ¿en qué consiste la productividad (la eficiencia y efectividad) de la actividad del aparato estatal?

Se suele limitar el análisis del desempeño al rol "infraestructural". Los otros dos roles son ignorados o considerados como manifestación de comportamientos desviados.

El hecho de que diferentes organizaciones y actores sociales intenten influir sobre la formulación e implementación de políticas públicas no es intrínsicamente negativo. Estados que gocen de autonomía “enraizada”, es decir, que se involucren en vinculaciones intensas con la sociedad, pueden así evitar que el enraizamiento produzca consecuencias de captura burocrática.

Se aborda de esta forma la cuestión de la capacidad estatal desde una perspectiva relacional, que remite a analizar la capacidad del Estado y su servicio civil para inducir cambios en la conducta de los actores sociales o evitar bloqueos a sus políticas.

Los principales interlocutores de la burocracia son: 1) los demás actores estatales y 2) el conjunto de actores de la sociedad. Dentro de este variado universo, corresponde distinguir en primer lugar al gobierno, al que en el marco de una relación principal-agente correspondería identificar como principal. Es decir, el gobierno es el actor responsable de fijar a la burocracia, su agente, los lineamientos generales que orientarán la ejecución de sus políticas y la burocracia es la responsable de implementarlas. A su vez, el gobierno es el agente de la sociedad, la que en este otro plano de relación, actúa como principal. Por carácter transitivo, la burocracia termina siendo, en última instancia, agente de la sociedad.

La Dicotomía Política-Administración

Oszlack se opone a diferenciar entre capacidad de implementación política y ejecución burocrática de políticas públicas, por cuanto en la formulación y en la implementación de las políticas públicas pueden intervenir tanto actores propiamente políticos como actores burocráticos.

Las capacidades en la instancia política y en la burocrática admiten, al menos, cuatro situaciones: altas capacidades en ambos planos, bajas capacidades en ambos planos, mayores capacidades políticas que burocráticas o viceversa. El éxito o fracaso de cualquier política dependerá seguramente de alguna de estas combinaciones.

Las Interacciones entre Funcionarios Políticos y Servidores Públicos

Ambos grupos conviven, pero se distinguen por dos características básicas: la jerarquía de sus vínculos y la duración de sus nombramientos.

El encuentro entre ellos tiene lugar, básicamente, en dos ocasiones: una, cuando como consecuencia de una renovación de autoridades políticas o la sustitución al interior de un mismo gobierno. En esos casos hay pugna con la burocracia permanente para someterla a los nuevos dictados. Cuanto mayor es la inestabilidad, así como cuanto mayor es la sustitución de funcionarios políticos, menores son los márgenes de tiempo disponibles para el aprendizaje de sus roles por parte de esas autoridades y más frecuentes los cambios en los contenidos de las políticas. La natural desconfianza de cada nuevo elenco político hacia la burocracia heredada se suele agudizar cuanto mayor es el cambio de signo político-ideológico con el del elenco pasado.

Altas tasas de rotación del personal producen una triple consecuencia: 1) la carrera administrativa termina en posiciones bajas de la estructura jerárquica, los cargos altos son cubiertos mediante nombramientos políticos; 2) la aceleración de la tasa de rotación impide contar con un liderazgo profesional durable en el ejercicio de la función pública, y 3) la frecuencia de fracasos en la ejecución de políticas tiende a deberse más al escaso tiempo disponible que a la incapacidad de sus responsables para implementar.

Un patrón en los enfrentamientos entre personal político y personal permanente es el fracaso del primero y la permanencia del segundo. La burocracia sobrevive a la gestión política. Los funcionarios públicos permanentes terminan siendo actores centrales, tanto en la formulación como en la implementación de las políticas públicas.

Los funcionarios públicos se debaten entre ser políticamente “respondentes” (responsive) y profesionalmente responsables, al tiempo que enfrentan la exigencia de mostrarse políticamente neutrales.

La sociedad espera que el proyecto político triunfador sea materializado en la medida en que el servicio civil garantice su implementación mediante un comportamiento neutral. Pero el servicio civil no es inmune a las presiones resultantes de la acción e influencia de los actores de la sociedad política. Las vinculaciones entre el gobierno y la burocracia son determinantes de la mayor o menor productividad resultante de su actividad común.

El ciclo se reproducirá con los cambios de gobierno, resultará cada vez más difícil reconstruirla a nuevo, a menos que algún gobierno consiga remover y renovar las viejas normas, estructuras y pautas culturales.

Relaciones entre el Estado y Otros Actores

Existe un extendido prejuicio respecto a esta actividad de lobbying porque se atribuye a la misma ser responsable de que la acción del Estado se desvíe.

Entre los actores que afectan, podemos incluir primero a los que habitualmente se asocia con “el mercado”: cuya condición común es el desarrollo de actividades económicamente lucrativas y cuya acción colectiva se canaliza generalmente a través de organizaciones corporativas orientadas a ejercer presiones sobre el Estado para que sus intereses sean privilegiados en las políticas que inciden.

En segundo lugar, se identifica a los actores que suelen clasificarse como integrantes de la “sociedad política”, los que típicamente incluyen a los partidos políticos, aunque también se consideran en esta categoría a los sindicatos y a las organizaciones corporativas (asociaciones, cámaras y sus agrupaciones de segundo y tercer nivel).

En tercer lugar, forman parte de un grupo diferenciado las organizaciones de la sociedad civil (OSC), los movimientos y asociaciones de base y los ciudadanos en general.

Relaciones entre Estado y Grupos de Interés Económicos

Constituye una forma legítima de organización y articulación de sus preferencias en la arena política y burocrática. El corporativismo ha sido la forma clásica que ha asumido este vínculo entre empresariado (o, también, sindicatos) y Estado.

La presión que son capaces de ejercer sobre las agencias estatales pone a prueba el grado de autonomía de éstas para arbitrar. Puede ejercerse desde fuera o desde dentro mismo de las instituciones estatales a las que se dirige.

Conceptos como el de “anillos burocráticos” sirven para transmitir la noción de un sector público atravesado por intereses clientelísticos, donde cada organismo establece un “anillo” con sus “clientes” y, a su vez, estos anillos se enfrentan con otros en el terreno de la asignación de recursos escasos para satisfacer sus respectivos intereses.

Más que corporativismo, podría caber el concepto de rentismo. Expresión de sociedades subdesarrolladas para expresar una relación entre empresarios y Estado que alimenta la búsqueda de privilegios por los empresarios, a partir de su influencia política sobre el gobierno, para conseguir modificaciones en ciertas medidas económicas. Es similar al del clientelismo, con la particularidad de que los clientes son empresarios y, por ello, podría generarse una situación de subordinación del político o funcionario público al empresario.

Relaciones entre Estado y Partidos Políticos

Constituyen indicadores elocuentes del carácter democrático del Estado y la sociedad. Su debilidad es considerada como déficit de la democracia.

Los partidos constituyen el ámbito en el que se elaboran las plataformas políticas y los planes de gobierno preelectorales. También, son la principal fuente de liderazgo político de los elencos gubernamentales triunfantes y el reservorio de dirigentes para la sustitución durante el periodo. Pero su papel más relevante ha sido, tradicionalmente, el de utilizar el empleo público como premio.

También sirve “para reducir los espacios de autonomía técnica que los funcionarios suelen obtener en ciertos sectores y que pueden ser percibidos como captura (corporativismo) y limitación de la acción política de gobierno”. En casos extremos, los partidos también pueden servir como mecanismo de control paralelo de la burocracia.

Relaciones entre Estado y Organizaciones Sindicales

Los sindicatos han sido actores con una alta capacidad para incidir en las decisiones políticas en América Latina.

Su acción colectiva en defensa de reivindicaciones se manifiesta a través de huelgas y negociaciones colectivas, así como participación en movilizaciones sociales de base más amplia.

La influencia de los sindicatos sobre las políticas estatales no es, sin embargo, similar en los diferentes países de la región. Ello es más notorio en el caso de los sindicatos de empleados públicos, que en algunos de ellos están prohibidos, así como también está prohibida la posibilidad de llevar a cabo huelgas. En cambio, en países como Uruguay o Argentina, de larga tradición sindical, su participación se extiende a la negociación colectiva de legislación y convenios que abarcan la totalidad de los subsistemas que conforman un sistema de servicio civil profesional.

Relaciones entre Estado y Organizaciones Sociales

Se puede distinguir entre: 1) organizaciones de la sociedad civil, constituidas formalmente y 2) aquellas cuyos rasgos dominantes son su informalidad, su surgimiento en situaciones de crisis, su reducida sostenibilidad temporal y su objetivo común de resolver diversas cuestiones específicas no atendibles por el mercado, ni representadas debidamente por otras organizaciones.

La participación ciudadana se manifiesta: 1) en los procesos de formación de las políticas públicas (pasado), 2) en la ejecución de las respectivas decisiones (presente) y 3) en el control de la gestión pública (futuro).

Posiblemente los mayores avances producidos en la participación ciudadana durante los últimos años han tenido lugar en los planos de la construcción del futuro y de la revisión del pasado; su rol coproductor o cogestor de servicios ha sido casi nulo.

El Rediseño del Servicio Civil en el Marco de la Reforma Estatal

El diseño y la aplicación de un nuevo sistema de servicio civil podría ayudar a mejorar el desempeño estatal, pero de ninguna manera aseguraría la solución absoluta.

El desempeño de los servidores públicos se ve afectado en sus interacciones con otros actores, pero deberíamos agregar que el éxito o fracaso de otro tipo de reformas estatales también afecta su desempeño (tecnología, por ejemplo).

La influencia de los diferentes actores sobre la burocracia no sólo afecta su desempeño de una manera directa, también lo hacen indirectamente al contribuir a mantener un esquema de asignación de recursos presupuestarios que limita enormemente posibles acciones modernizadoras en el servicio civil.

Los Límites de la Profesionalización en el Sector Público

En las estrategias de cambio del sector público, primó, en general, una orientación reduccionista y extremadamente flexibilizadora, que a menudo consiguió que abandonara el sector público el personal más capacitado.

Aspectos de las reformas efectivamente introducidas, incluyeron:

• Cambios tendientes a lograr escalafones más racionales: muy resistida por el personal y sus representaciones gremiales. Un obstáculo usual en algunos países era que una parte importante de los regímenes de recursos humanos contemplan contratos colectivos de trabajo, en lugar de ser regidos por instrumentos normativos propios del sector público.
• El incremento de la transparencia en los mecanismos de concursos y promociones: una política que parecía gozar de consenso por parte de servidores públicos y sindicatos, pero sólo logró implantarse de manera parcial. Uno de los principales obstáculos para la aplicación generalizada reside en el interés de los funcionarios políticos por disponer de altos grados de libertad para la designación de colaboradores inmediatos, así como de menor calificación, la pervivencia de prácticas clientelares.
• La introducción de sistemas de evaluación de desempeño: parece haber sido la que menor implementación ha tenido. Las experiencias verdaderamente exitosas serán escasas. En primer lugar, porque estos sistemas son difíciles de administrar, demandan mucho tiempo, enfrentan altos porcentajes de apelación a sus resultados y no generan incentivos que puedan asociarse a promociones o incremento de salarios. Y en segundo lugar, porque desde el punto de vista psicosociológico, tienden a generar fuertes conflictos internos.
• Ordenamiento de la estructura y/o composición de los sistemas salariales: como uno de los aspectos frecuentemente presentes en las reformas del servicio civil. La gran mayoría de los países ha buscado empinar curvas salariales extraordinariamente chatas, que restan todo incentivo al personal involucrado, al punto de preferir la permanencia en un determinado nivel escalafonario, antes que asumir mayores responsabilidades a cambio de incrementos insignificantes en sus salarios.

Se han mejorado los niveles salariales con un alcance limitado a ciertas instituciones o grupos funcionales para así evitar el surgimiento de conflictos generalizados en un ámbito institucional mayor. Es frecuente que tales ordenamientos hayan alcanzado sólo a una parte de los servidores públicos, generalmente los pertenecientes a la Administración Central.

• La promoción de la capacitación y desarrollo: la importancia de estas reformas puede evaluarse desde dos perspectivas complementarias. Por un lado, el aumento de la proporción de los servidores públicos que cada año accede a procesos de capacitación y desarrollo. Por otro, el grado de introducción de mecanismos de detección de necesidades individuales e institucionales de capacitación y desarrollo. En general, parecen predominar los avances del primer tipo, y sólo excepcionalmente, se ha contemplado suficientemente el segundo aspecto.

Se ha producido un incremento cuantitativo de la formación dirigida a los empleados públicos, no se debió a una estrategia; el aumento de horas de formación parece más dirigido a satisfacer la iniciativa e interés particular de los servidores públicos.

• Otra área en la que se advirtieron esfuerzos es el mejoramiento de la interacción entre los servidores públicos y la ciudadanía. Para ello, los países han empleado uno o más de los siguientes instrumentos: a) capacitación en atención al público; b) difusión de guías e instructivos que faciliten el trámite administrativo; c) acceso del ciudadano a sistemas de información computarizados; d) firma de cartas-compromiso con el ciudadano por parte de agencias públicas; y e) organización de sistemas de audiencia pública e instancias de participación ciudadana en el control de la gestión.

La suscripción de cartas-compromiso y la organización de audiencias públicas como mecanismo de participación y control ciudadano sólo se está adoptando de manera incipiente, sin que todavía se observe un genuino arraigo de estas prácticas en la cultura administrativa del sector público.

Las simples reducciones de plantas de personal (downsizing) han tenido un fuerte impacto sobre el SC y, desde cierta perspectiva, han sido consideradas como reformas exitosas.

Los principales cambios se orientaron a racionalizar los sistemas de servicio civil, mediante enfoques basados en instrumentos propios del sector privado.

Las “reformas de segunda generación” registraron importantes dificultades para su implementación y para producir un cambio efectivo en los sistemas de servicio civil.

Obstáculos a la Profesionalización del Empleo Público

Entre los principales obstáculos a la profesionalización del empleo público en la región:

1. El costo de oportunidad en la decisión: la oposición a la reforma será más probable cuando los costos de renunciar al clientelismo sean mayores que los de introducir un sistema meritocrático.
2. En segundo lugar, el propio enfrentamiento con adversarios políticos puede convertirse en un obstáculo de la reforma del SC. La lucha electoral llega al punto de que la oposición prefiera el fracaso de las iniciativas del partido en el gobierno.
3. En tercer término, servidores públicos que, por diferentes causas, pueden oponerse a las reformas.

Ejemplos: órganos de administración presupuestaria temen que las reformas del SC impliquen incremento del gasto; organismos de control que disienten introducir mayor flexibilidad en la gestión del empleo público; empleados públicos tienen dos clases de resistencia. Una vinculada al aspecto meritocrático, rechazado por aquellos que han ingresado mediante el clientelismo, y otra, relacionada con la mayor flexibilidad en la gestión, que puede hacerlos abandonar un entorno que le demanda muy bajas exigencias.

A Modo de Conclusión: La Construcción de una Agenda de Debate

La existencia de un servicio civil profesional es un indicador clave de la vigencia de una verdadera democracia. La función más importante de un servicio civil en una democracia es reducir la discrecionalidad.

MOORE

Una de las tareas como directiva es encontrar el modo de generar el mayor valor posible de estos recursos. ¿Es pertinente satisfacer las demandas de los niños de madres trabajadoras en la biblioteca? ¿Cómo hacerlo?

Administradores en Estados Unidos, siguiendo la doctrina tradicional (weberiana), reducen las posibilidades de que los burócratas conduzcan a la sociedad a una concepción errónea del interés público, manteniéndolos bajo control democrático.

Bajo esta perspectiva, el propósito de una biblioteca ha sido establecido en normas, firmadas por cargos electos. Los mandatos formales legitimaban a los servicios públicos, ya que han sido resultados de debates democráticos: han sido creadas para el interés público.

Los directivos públicos deben ser fieles cumplidores de estos mandatos, con máxima eficacia y eficiencia. Son grandes conocedores del campo en el que trabajan, deben ser excelentes administradores, capaces de diseñar estructuras organizativas y realizar mejoras en nombre de la eficacia y eficiencia, que administren recursos financieros y humanos.

Esto genera una forma de pensamiento burocrática, no emprendedora.

Su tarea no es una iniciación o impulso de cambio, sino más bien el mantenimiento de una misión institucionalizada frente a cambios políticos.

Desde esta perspectiva, las respuestas a la pregunta inicial son no y otro no. El deber del directivo en este tipo es de contraponerse ante tal cosa, es decir, no simplemente decir que no a la propuesta, sino que activamente oponerse ante aquella.

La próxima opción es la de utilizar la situación de los niños como una forma de obtener más financiamiento. El espíritu emprendedor abandona las restricciones convencionales de su trabajo para imaginar qué puede hacer al respecto. En lugar de ver las nuevas demandas como un problema, se les ve como una oportunidad para crear valor. Se comporta como un ejecutivo de una empresa privada (Nueva Gestión Pública). Muchos piensan que esta actitud no se debería fomentar debido a que el funcionario es de carácter técnico y no político (no son cargos electos, no poseen legitimidad para tomar la decisión, los cargos políticos pueden verse influenciados por intereses comerciales, es necesario que se vigile a la administración para que no ocurra la misma situación, lo que lleva a menor autonomía en los directivos públicos). El problema del rol tradicional del directivo es que elimina cualquier posibilidad de contribuciones al sector público por parte de los funcionarios.

La directora pensó como un ejecutivo del sector privado, y vio esta nueva demanda no como un problema, sino como una oportunidad.

Rol de los Directivos Públicos

Cambio de la visión tradicional a una gerencial. “Los directivos públicos se convierten en estrategas en lugar de técnicos”.

Lo importante no es garantizar la continuidad, sino que avanzar y superar el status quo.

Problemas para Generar Valor

• William Niskanen: Los políticos maximizan por ellos, no por la sociedad (Político / Sociedad).
• Mandatos incoherentes: la sociedad tiene intereses divididos, piden una cosa y otra totalmente distinta.
• Burocracia fuerte: se quiere lograr grandes cambios, pero la burocracia no lo permite.

Capítulo 2 - Valor Público

Se encuentra en los deseos y las percepciones de los individuos, algunos pueden ser bienes o servicios. El valor público se da cuando (el proceso de autorización se gestiona adecuadamente), si los ciudadanos perciben que sus aspiraciones colectivas se satisfacen a través de un proceso de consulta y revisión, la organización será más valiosa.

La responsabilidad sobre el uso de recursos públicos te convierte en un directivo público.

El concejal quiere aumentar el valor de lo que es responsable, por ende, necesita que la descripción del valor público convenza a la comunidad, clientes, ciudadanos o representantes.

• El valor que generen las distintas actividades debe ser superior a los costes de producción.
• Las organizaciones deben estar preparadas para adaptarse a nuevas demandas y que sea innovadora y que esté abierta a la experimentación.

Condiciones para el Valor Público

• 1) Gestores públicos no son pasivos: capacidad de discreción y definición.
• 2) La historia sirve como parámetro: no sólo el futuro sirve para determinar qué hacer.
• 3) Los usuarios pueden tener voz: mecanismos de medición de satisfacción ciudadana.

Estándares para Medir el Valor Público

1. Conseguir los objetivos de manera eficiente y eficaz (Preeminencia procesos políticos).
2. Competencia políticamente neutral (Dicotomía).
3. Técnicas analíticas para medir el valor público (costo/beneficio – costo/efectividad).
4. Enfatizar el servicio al cliente y su satisfacción (ciudadanos versus clientes).

La política ha generado desconfianza en nuestra cultura, por lo que se creó una plataforma de técnicas analíticas procedentes de la economía, la estadística y la investigación operativa para aprender si las actividades públicas son valiosas o no. Estas técnicas han conseguido cambiar el discurso político sobre programas públicos.

El análisis coste – beneficio se presenta como la técnica superior, la más general y relacionada con el valor.

• El análisis coste – beneficio derivado de los principios de la economía del bienestar, asume que las actividades del sector público deben evaluarlas los individuos que analizan las consecuencias (positivas y negativas) – Evaluación del valor individual en la política pública.
• A diferencia, la técnicas de evaluación del programa y el análisis de coste – efectividad busca una evaluación en términos en que la política pública consigue objetivos particulares fijados por el propio gobierno. La evaluación de programas mide el grado en que el programa consigue objetivos previstos, y dichos objetivos se infieren de los estatutos o políticas que los autorizan, mientras que el análisis de coste – efectividad mide el grado en que el esfuerzo público satisface determinadas finalidades que se definieron en relación a dicho esfuerzo en particular, probablemente con la ayuda de los profesionales que pueden ayudar al gobierno a lo que constituye una efectividad valiosa.
• En resumen, tanto la evaluación de programas y el análisis de coste – efectividad define el valor público en relación de los objetivos definidos colectivamente que emergen del proceso de la decisión colectiva, mientras que el análisis coste – beneficio define el valor a partir de las preferencias de los individuos.

Seis Cuestiones Básicas sobre una Visión Gerencial del Valor Público

1. El valor se encuentra en las percepciones y deseos de los individuos. Por lo que los directivos públicos deben satisfacer diferentes tipos de deseos y actuar de acuerdo a determinadas percepciones.
2. Existen diferentes tipos de deseos a satisfacer. De los que se preocupa la gestión pública, lo que producen las organizaciones públicas y que constituyen el reflejo de los deseos que los ciudadanos expresan a través de las instituciones del gobierno representativo. Las aspiraciones ciudadanas, expresadas a través del sistema representativo, constituyen la preocupación central de los directivos públicos. Dos tipos de aspiraciones: (I) Aspiraciones colectivas, donde los ciudadanos desean y consumen, (II) Aspiraciones políticas, ciudadanos se reúnen en condiciones sociales adicionales.
3. Los directivos públicos pueden crear valor – en el sentido de satisfacer los deseos de los ciudadanos y clientes a través de dos actividades diferentes dirigidas hacia dos mercados distintos. (I) utilizar el dinero y la autoridad que les han confiado para producir cosas de valor para determinados clientes y beneficiarios. (II) los directivos públicos también puede crear valor organizando y gestionando una institución que satisfaga los deseos de los ciudadanos y sus representantes.
4. Dado que la autoridad pública implica hacer uso de la autoridad política, la importancia relativa de estas dos diferentes partes de la gestión se ve alterada. Hay que economizar el uso de la autoridad como el dinero.
5. Lo que los ciudadanos y sus representantes compran a los directivos públicos es la descripción de la actividad pública – una justificación contenida en una política. Visto desde el punto de vista del ciudadano, la autorización es la compra de un conjunto de actividades que prometen generar valor.
6. El mundo en el cual opera el directivo público cambiará. Las aspiraciones de los ciudadanos cambiaran, así como los métodos para llevar a cabo tareas de antaño. También puede cambiar el entorno operativo de la organización (surgimiento de nuevos problemas). No basta entonces que los directivos públicos sólo se preocupen de mantener rutinas organizativas, ni tampoco que traten de ser eficientes en las tareas rutinarias. También es necesario que la organización esté preparada para adaptarse a las nuevas demandas y que sea innovadora y abierta a la experimentación.