El Proceso Legislativo Ordinario en España: Fases y Participantes

El Procedimiento Legislativo Ordinario

La Iniciativa Legislativa

La iniciativa legislativa, tal como se establece en el artículo 87 de la Constitución Española (CE), es el primer paso en el proceso legislativo. No es estrictamente una función legislativa (la capacidad de elaborar y aprobar una ley), sino una fase preliminar que da inicio a dicha función. El artículo 87.1 CE otorga esta capacidad de forma plena y directa a:

• El Gobierno.
• El Congreso de los Diputados.
• El Senado.

Además, existen otras dos vías:

1. Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas tienen capacidad de propuesta.
2. La iniciativa legislativa popular, regulada por la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo.

Iniciativa del Gobierno: Proyectos de Ley

El Gobierno presenta proyectos de ley (artículo 87.1 CE). Estos son mayoritarios debido a la dirección política del Gobierno. Requieren aprobación en Consejo de Ministros y tienen prioridad en la tramitación, aunque esto no impide la iniciativa de otros sujetos (artículo 87 CE). Se envían al Congreso con una exposición de motivos (artículo 88 CE). Su puesta en marcha es preceptiva, sin necesidad de "toma en consideración". Los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas a la totalidad.

Iniciativa del Congreso y del Senado: Proposiciones de Ley

El Congreso y el Senado pueden presentar proposiciones de ley (artículo 87.1 CE). La iniciativa corresponde a la Cámara en pleno y se pronuncia en la toma en consideración. No se admiten enmiendas a la totalidad, salvo si la proposición ha sido tomada en consideración en el Senado.

• En el Congreso: La iniciativa requiere 15 diputados o un grupo parlamentario. Se presenta con una exposición de motivos y antecedentes. Se traslada al Gobierno para que exprese su opinión en un plazo de 30 días desde su publicación interna (artículo 84 CE), especialmente si modifica una delegación legislativa en vigor o si, según el artículo 134 CE, supone un aumento de créditos o disminución de ingresos.
• En el Senado: La iniciativa requiere 25 senadores o un grupo parlamentario. Tras la toma en consideración, se envía al Congreso (artículo 89 CE) con una exposición justificativa y memoria económica.

Iniciativa de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas

El artículo 87.2 CE establece que las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas "podrán":

1. Solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley. Esta es una facultad de proposición no vinculante; insta al Gobierno a ejercer su iniciativa.
2. Remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley.

Iniciativa Legislativa Popular

El artículo 87.3 CE permite la iniciativa legislativa popular, que requiere 500.000 firmas de ciudadanos. La Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, excluye de esta iniciativa las materias relativas a ley orgánica, tributarias, de carácter internacional y la prerrogativa de gracia.

Cabe recurso de amparo contra la resolución de la Mesa (artículo 161.1.b CE).

Se presenta ante la Mesa del Congreso un texto articulado. Se realiza un examen de admisibilidad de los requisitos formales. El plazo para la recogida de las 500.000 firmas es de 6 a 9 meses. Si se cumplen los requisitos, se inicia la tramitación parlamentaria, con los gastos a cargo del Estado.

Fase Central: Examen, Enmienda y Aprobación

Esta fase está regulada en el artículo 89.1 CE. Una ponencia estudia las enmiendas y elabora un informe.

Discusión en el Congreso de los Diputados

Esta es la fase sustantiva y comprende varias etapas:

1. Enmiendas a la totalidad: Se pueden presentar a proyectos de ley del Gobierno o proposiciones de ley del Senado. Pueden suponer el rechazo o la sustitución del texto.
2. Debate en pleno: Las enmiendas a la totalidad son presentadas solo por grupos parlamentarios.
3. Discusión en la Comisión: Examen y votación del texto.
4. Fase de pleno: Discusión y votación en pleno. Se pueden mantener enmiendas rechazadas por la Comisión. El pleno debe pronunciarse sobre el texto propuesto por la Comisión.
5. Discusión en el Senado: Una vez aprobado por el Congreso, el texto se remite al Senado. El Senado tiene un plazo de 2 meses (o 20 días si el proyecto es declarado urgente) para vetar o introducir enmiendas.

El Congreso puede:

1. Aceptar el veto o las enmiendas del Senado.
2. Levantar el veto por mayoría absoluta, o por mayoría simple pasados dos meses.
3. Rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple.

Este sistema refleja un bicameralismo desigual, donde el Congreso tiene una posición predominante. El Senado permite una segunda lectura y reconsideración, pero el Congreso puede rechazar sus enmiendas y su veto.

Fase Final: Sanción, Promulgación y Publicación

Estos son los requisitos para la entrada en vigor de una ley:

1. Sanción: Es un acto debido por parte del Rey (artículos 62.a y 91 CE). No implica discrecionalidad, sino un requisito formal y obligado.
2. Promulgación: El artículo 91 CE establece que el Rey promulgará las leyes. Es la comprobación y proclamación de que la ley ha seguido el procedimiento legislativo. El artículo 64 CE establece el requisito de refrendo.
3. Publicación: Va unida a la promulgación. El artículo 9.3 CE establece que la publicación fija el momento de la incorporación de la ley al ordenamiento jurídico y su entrada en vigor. El artículo 2.1 del Código Civil establece, de forma general, una vacatio legis de 20 días, salvo que la propia ley disponga otra cosa.