El Proceso Legislativo en España: De la Iniciativa a la Promulgación

La Ley

En España, las Cortes Generales tienen el monopolio de la potestad legislativa. La ley se define formalmente como el acto del Parlamento siguiendo el procedimiento legislativo. Los elementos determinantes para la definición de la ley son el órgano (las Cortes Generales) y el procedimiento a través del cual manifiesta su voluntad, un procedimiento típico y solemne, regulado en parte por la Constitución y en parte por los reglamentos parlamentarios. La potestad legislativa reside conjuntamente en ambas cámaras (Congreso y Senado), aunque la posición de cada una es desigual en los diferentes momentos de la elaboración parlamentaria de la ley (bicameralismo imperfecto).

El Procedimiento Legislativo

En nuestro ordenamiento constitucional, se distinguen tres fases en la elaboración de la ley:

1. La Iniciativa Legislativa

Esta fase se encuentra regulada con precisión en la Constitución (artículos 87-89, principalmente el 87), que determina quiénes tienen la exclusiva prerrogativa de la iniciativa legislativa:

• El Gobierno: El texto que se somete a las Cortes Generales para su estudio y aprobación se denomina "proyecto de ley".
• Cualquiera de las dos Cámaras: El texto se denomina "proposición de ley".
• Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas: Pueden solicitar al Gobierno la adopción de un "proyecto de ley" o remitir directamente a la Mesa del Congreso de los Diputados una "proposición de ley", delegando un máximo de tres miembros de la asamblea para su defensa.
• El Cuerpo Electoral: A través de la iniciativa legislativa popular.

La iniciativa siempre se presenta ante el Congreso de los Diputados.

2. La Deliberación y Aprobación Parlamentaria

Una vez presentada la iniciativa, comienza la fase de discusión y aprobación, que se divide en varios momentos:

1. Los proyectos y proposiciones de ley se presentan ante la Mesa del Congreso, que ordena su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la comisión correspondiente.
2. El plazo de presentación de enmiendas es de 15 días. Pueden ser enmiendas a la totalidad o parciales. Solo en el primer caso se produce un debate de totalidad en el Pleno.
3. Las enmiendas a un proyecto de ley que impliquen aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios requieren la conformidad del Gobierno (15 días para responder). El silencio se interpreta como conformidad.
4. En las enmiendas a proposiciones de ley, el Gobierno tiene 30 días para negar su conformidad a la tramitación.
5. Tras el debate, la comisión nombra una ponencia para redactar un informe en 15 días.
6. Con el informe, comienza el debate en comisión, que finaliza con un dictamen elevado al Presidente del Congreso.
7. Tras la deliberación y aprobación en comisión, se procede a la deliberación en el Pleno y a la aprobación definitiva del texto por el Congreso.
8. El texto aprobado se remite al Senado, que tiene dos meses para aprobarlo, enmendarlo o vetarlo.

3. La Fase de Integración de la Eficacia

Esta fase consiste en la sanción del Rey (15 días), la promulgación (declaración solemne de incorporación de la ley al ordenamiento jurídico) y la publicación (en el Boletín Oficial del Estado).

Procedimientos Legislativos Especiales

Además del procedimiento ordinario, existen otros:

• Ley de Comisión: Las Cámaras pueden delegar en las comisiones legislativas permanentes la aprobación de leyes, excepto en casos de reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases, y presupuestos generales del Estado (art. 75.2 CE).
• Procedimiento de Lectura Única: Se utiliza para proyectos o proposiciones de ley de naturaleza simple, con un debate y votación en el Pleno.
• Procedimiento de Urgencia: Reduce los plazos del procedimiento ordinario a la mitad.

Fuerza de Ley

La ley, como expresión de la voluntad de las Cortes Generales, es una norma irresistible para todas las demás fuentes del derecho (fuerza activa) y resistente a todas ellas (fuerza pasiva).