Procedimientos Administrativos: Fases, Terminación y Plazos

Fases, Terminación y Plazos de los Procedimientos Administrativos

Como el art. 81 no especifica más, surgen importantes lagunas que se resolverán acudiendo a la LEC y a la LEcrim.

Gastos de la Prueba

La Administración puede exigirle al interesado que pague (incluso por adelantado) las pruebas que él solicite, pero la regla general, en virtud del principio de gratuidad del procedimiento administrativo, es que la Administración corra con los gastos de todas las pruebas, tanto de oficio como a petición de los interesados.

Informes Administrativos (Art. 82 y 83)

Concepto y Distinción de Otras Figuras

Son declaraciones de juicio que, basándose en el interés general, emiten los órganos administrativos para fundamentar la decisión que debe tomarse en el procedimiento. Son verdaderos actos administrativos y no dictámenes de particulares. A veces se califican de informes administrativos actos de otra naturaleza, como ocurre con la prueba pericial pública (la de los peritos de la Administración) o los supuestos de competencia compartida sobre una misma materia por dos administraciones distintas (83.4).

Clases

• Preceptivos o facultativos: Según sea obligatorio pedirlos o consistan en una mera posibilidad.
  • La omisión de los informes obligatorios constituye un vicio de anulabilidad siempre que genere indefensión al interesado.
  • En casos excepcionales, podrá considerarse un vicio de nulidad si la omisión vulnera un derecho fundamental o equivale a la falta total y absoluta del procedimiento.
• Vinculantes y no vinculantes: Según condicionen o no el sentido de la resolución final. Hay que aclarar que los informes vinculantes solo lo son parcialmente. Imaginemos que para declarar la nulidad de un acto es necesario que se haya emitido un informe favorable a la misma; lógicamente, si el informe emitido es desfavorable, la nulidad no se declarará. Pero incluso habiendo informe favorable, puede decidirse finalmente no declarar la nulidad del acto. De otra forma, la competencia para decidir estaría en manos del órgano consultivo que emite el informe, en vez de estar en manos del órgano administrativo que resuelve el procedimiento. La regla general, salvo disposición expresa en contrario, es que los informes sean facultativos y no vinculantes.

Plazo de Evacuación de Informes

Deberán emitirse en 10 días, salvo que una norma permita o imponga un plazo mayor o menor.

Consecuencias del Incumplimiento del Plazo para su Evacuación

• La regla general, en caso de que no se emita el informe en el plazo debido, es que prosigan las actuaciones, salvo que sean informes preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento. Incluso en estos casos, no es obligatoria la paralización del procedimiento; es una posibilidad que tiene el órgano que esté tramitando el procedimiento.
• En caso de que el informe se emita fuera de plazo: a pesar de que parece que es mejor un informe tardío que uno que no llegue a emitirse, el art. 83 establece que los informes extemporáneos podrán no tenerse en cuenta en la resolución final.

Impugnación de los Informes

La regla es que, al tratarse de meros actos de trámite, no pueden recurrirse de forma directa, sino recurriendo la resolución que termina el procedimiento. No obstante, en algunos casos podrá afirmarse la posibilidad de recurso directo: a) si son informes vinculantes que han decidido el fondo del asunto, y b) en el caso del art. 83.4, que más que a un acto administrativo estricto se refiere a los casos de competencias sobre una misma materia de dos administraciones distintas.

Trámite de Audiencia y Vista de Expediente

Es un trámite esencial en la instrucción del procedimiento, como reconoce el art. 105 CE.

Contenido

Es básicamente escrito y da la oportunidad al interesado para que examine el expediente completo y presente sus últimas alegaciones y pruebas documentales.

Momento: Regla General y Excepción

La audiencia se realiza al final del procedimiento y antes de que se redacte la propuesta de resolución. Después de la audiencia, el instructor redacta la propuesta de resolución. La excepción se da en los procedimientos sancionadores, ya que en ellos el interesado podrá ver la propuesta de resolución y realizar alegaciones sobre ella. Por eso, y como excepción, la audiencia es posterior a la propuesta de resolución en los procedimientos sancionadores.

Posibilidad de Prescindir de la Audiencia (art. 84)

La regla general es que la audiencia es un trámite preceptivo para que el principio contradictorio quede garantizado. La excepción es que no se dará este trámite cuando no resulte necesario porque el interesado ya haya podido defenderse en momentos anteriores del procedimiento. Esto ocurre en casos de solicitud de becas, petición de licencias, etc.

Consecuencias Invalidantes de la Omisión del Trámite de Audiencia en los Casos en que ésta sí Resulta Preceptiva (Art. 62 y 63)

• La regla general es que constituye un vicio de anulabilidad de la resolución final cuando haya causado la indefensión material del interesado.
• Puede generar un vicio de nulidad si su falta genera la lesión de un derecho fundamental (por ejemplo, en el procedimiento sancionador).
• Si la falta no genera indefensión, solo se considerará una irregularidad formal sin consecuencias invalidantes.

Información Pública (art. 86)

Este trámite consiste en la información al público en general del contenido del expediente que se está tramitando para que cualquiera alegue lo que estime oportuno.

• En principio, es un trámite facultativo, pero algunas leyes sectoriales lo consagran como preceptivo en algunos procedimientos (ej. planes urbanísticos, licencias de discotecas, centros comerciales, etc.).
• La información se publica en el Boletín Oficial que corresponda (Estatal, CCAA, Provincias).
• Este trámite está previsto para que cualquiera se exprese, tanto personas físicas como jurídicas, tengan o no un interés legítimo o derecho subjetivo en el proceso. Es un cauce para la participación ciudadana.
• Que un ciudadano se persone en este trámite para alegar lo que quiera no le convierte en parte interesada. Si los interesados no se personan en este trámite, no pierden su derecho a recurrir.
• La administración está obligada a dar respuesta a todas las alegaciones formuladas por los ciudadanos. La respuesta podrá ser común para todos.
• La administración podrá establecer otros trámites distintos de éste para reforzar la participación ciudadana.

Fase de Terminación

El art. 87 enumera las formas en que puede terminar el procedimiento administrativo. Este artículo es incompleto, asistemático y falto de rigor. Son formas de terminación del procedimiento:

Terminación Convencional

El procedimiento puede terminar por acuerdo de la Administración y el interesado, da igual que éste sea persona física o jurídica, pública o privada.

Límites (art. 88)

• Que no se vulnere el ordenamiento jurídico.
• Que el acuerdo pretenda satisfacer el interés público.
• Que verse sobre materia de la que se pueda llegar a un acuerdo (sobre los expedientes sancionadores o tributarios no se puede llegar a un acuerdo, salvo algunas excepciones).

Caracteres del Convenio

El acuerdo al que llegan administración e interesado puede ser:

• Un acto que finaliza el procedimiento sin necesidad de que la Administración tenga que dictar después una resolución unilateral.
• Un acto que se inserta en el procedimiento pero que necesita que la administración dicte después una resolución con la que le pone fin de forma unilateral.

Se discute si es necesario que una ley autorice esta posibilidad de la terminación mediante acuerdo, como así ocurre en procedimientos tales como concesión de subvenciones, expropiación forzosa, entre otros. Parece que el hecho de que no haya previsión específica no excluye el acuerdo.

Desistimiento de Solicitudes y la Renuncia de Derechos

No cabe en los procedimientos iniciados de oficio.

Concepto y Diferencias

Con el desistimiento, el interesado declara que quiere poner fin al procedimiento administrativo, es decir, que abandona su solicitud. Su derecho permanece y podrá luego iniciar otro procedimiento. Con la renuncia, el interesado declara la voluntad de que se extinga. Al renunciar al derecho, se extingue el procedimiento porque desaparece el objeto del mismo. El desistimiento es absolutamente libre; la renuncia tiene como límite que no esté prohibida por el ordenamiento jurídico (por ejemplo, los derechos fundamentales son irrenunciables). Ambos permiten que puedan realizarse por cualquier medio que permita su constancia.

Carácter Vinculante

La regla general es que la administración debe aceptarlos y declarar el fin del procedimiento. Las excepciones son dos:

• Que existan otros interesados en que continúe el procedimiento una vez que se les haya comunicado el desistimiento o la renuncia.
• Que exista una cuestión de interés general en ese procedimiento sobre la que hay que decidir (la Administración decidirá sobre su continuación).

Caducidad por Inactividad del Interesado: Referencia a la Caducidad por Inactividad de la Administración

La caducidad por inactividad del interesado está regulada en el art. 92. Solo procede en los procedimientos iniciados a instancia del interesado. En los procedimientos iniciados de oficio, como el sancionador, hay otro tipo de caducidad que se llama “perención” y que es consecuencia de la inactividad de la administración.

Concepto

Es la forma de finalización del procedimiento que ha quedado paralizado por la inactividad del interesado, que no realiza una actuación que es indispensable para que la administración dicte la resolución final.

Requisitos

• La administración, al detectar la inactividad del interesado, tiene el deber de advertirle que cuenta con un plazo de 3 meses para realizar la actuación y que, si no la realiza, se producirá la caducidad del procedimiento.
• La actuación que el interesado no ha realizado ha de ser esencial. Las demás inactividades que no sean indispensables solo producirán la pérdida del derecho al trámite correspondiente y no la caducidad del procedimiento.
• Es necesario que la administración la declare expresamente en una resolución. La caducidad por inactividad de la administración (perención) es automática.

Carácter Facultativo

Puede que la caducidad no sea posible cuando esté involucrado en el procedimiento un interés general.

Efectos

La caducidad lo es solo del procedimiento; no impide que el interesado pueda volver a ejercitar su derecho con posterioridad, siempre que su derecho no haya prescrito. Ahora bien, el legislador ha establecido que el procedimiento caducado no interrumpe el plazo de prescripción de ese derecho. Lo mismo ocurre para la inactividad de la administración (perención).

Resolución (art. 89)

Concepto

La forma normal de terminación del procedimiento es la decisión sobre el fondo del asunto que se está debatiendo. El art. 89 se refiere a la terminación strictu sensu, frente al art. 42, que se refiere al deber de la administración de resolver todos los procedimientos, y también frente a lo que es la resolución en sentido amplio, que abarca todas las formas de terminación del procedimiento: caducidad, desistimiento, etc.

Requisitos Formales: La Motivación

El art. 89 se limita a establecer reglas generales, pero completándolas con otros preceptos:

• La resolución ha de contener la resolución motivada y expresar los recursos que procedan contra la misma, el órgano ante el que deban interponerse y el plazo para hacerlo.
• La regla general es que se motive aludiendo a los hechos y a los fundamentos de derecho que la justifican. No obstante, es muy frecuente la motivación in aliunde, que supone que la aceptación de informes o dictámenes y la incorporación de los mismos a la resolución servirá como motivación de la misma.

Requisitos Materiales

• Deber de congruencia: La resolución ha de ser congruente y decidir sobre lo que se está debatiendo (ni más ni menos). Hay que decidir sobre todo lo que se pida y solo sobre lo que se pida.
• Prohibición de reformatio in peius: En los procedimientos iniciados a instancias del interesado, la administración no puede en ningún caso agravar la situación inicial. Esto se hace para evitar que los ciudadanos tengan miedo de presentar sus solicitudes. Lo que sí puede ocurrir es que posteriormente la administración incoe un procedimiento de oficio para reformar in peius esa situación.
• Posibilidad de resolver sobre cuestiones conexas: La administración puede decidir (a pesar del principio de congruencia) sobre otras cuestiones que no haya planteado el interesado pero que se deriven del procedimiento. Esto pone de relieve que el principio de congruencia es relativo en el procedimiento administrativo, mientras que en las sentencias judiciales la congruencia es absoluta. Para que la administración pueda decidir sobre las cuestiones conexas, ha de informar al interesado para que éste pueda formular alegaciones y pruebas, y así se respeta el principio de contradicción.

Plazo Máximo de Duración del Procedimiento Administrativo (art. 42 LAP)

La administración tiene el deber de resolver expresamente todos los procedimientos administrativos y de notificar las resoluciones a los interesados. (No existe ese deber cuando el procedimiento acaba por pacto o convenio, y no existe el deber de que la notificación sea expresa en algunos casos, como ocurre con el derecho de manifestación, cuyo ejercicio está sometido a que, con anterioridad, el ciudadano lo haya comunicado a la administración. En este caso, si la administración guarda silencio, es que acepta). Que la administración tenga este deber no significa que tenga que admitir las solicitudes carentes de cualquier amparo legal o sin fundamento alguno.

• Ese deber lo tiene que cumplir en un plazo determinado, en el plazo que cada procedimiento señale para sí.
• El plazo máximo de duración del procedimiento será el que prevea la norma sectorial que lo regule. El máximo son 6 meses, a no ser que una ley (no basta un reglamento) o una norma comunitaria establezca un plazo mayor. Si la norma sectorial no establece ningún plazo, el plazo máximo de duración será de 3 meses.

El Dies a Quo o Día Inicial del Cómputo

• En los procedimientos iniciados de oficio: será el día del acuerdo de iniciación (no el día que se le notifica el acuerdo al interesado).
• En los procedimientos iniciados a instancias del interesado: será el día que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano que lo va a tramitar. Esta regla rige para cuando el particular presenta su solicitud en Correos o en una administración distinta de la que lo va a tramitar. En estos casos, habrá que comunicarle al interesado el día que ha tenido entrada en el organismo que va a resolver.

¿Qué Debe Producirse en el Plazo?

No solo la resolución expresa, sino también la notificación al interesado. Bastará para considerar que se ha producido la notificación el intento de notificación frustrada debidamente acreditada o la notificación defectuosa, mientras contenga el texto de la resolución.

Suspensión del Plazo para Resolver el Procedimiento

El art. 42 enumera los supuestos que suspenden el plazo:

• Cuando el interesado tenga que subsanar deficiencias, completar la solicitud o aportar documentos.
• Cuando deban solicitarse informes preceptivos.
• Cuando haya que practicar pruebas o análisis a solicitud del interesado.
• Cuando se inicien las conversaciones para tratar la terminación convencional del art. 88.
• Cuando, en el procedimiento sancionador u otros que produzcan consecuencias desfavorables, se paraliza el procedimiento por causa imputable al interesado.

Ampliación del Plazo para Resolver el Procedimiento

El art. 42 prevé la posibilidad de que la administración amplíe el plazo, siempre que se motiven con claridad las circunstancias. Esta facultad es excepcional y solo se podrá usar una vez agotados todos los medios posibles. La ampliación no podrá exceder de lo que dura el plazo máximo del procedimiento. Esa decisión de ampliación ha de comunicarse al interesado, y contra ella no cabe recurso alguno.