El Procedimiento Contencioso-Administrativo en España: Guía Completa

1. Los Recursos Contencioso-Administrativos

Desde la LJCA de 1998 hay dos tipos de procedimientos:

1. El procedimiento ordinario, que es el procedimiento tradicional regulado a lo largo de los artículos 45 a 66 de la LJCA para todos los órganos jurisdiccionales de este orden, se rige por los principios de aportación de parte, dispositivo y de escritura.
2. El procedimiento abreviado, regulado en el artículo 78 y aplicable únicamente por Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, se rige por los principios de aportación de parte, dispositivo y de oralidad.

En realidad, el procedimiento ordinario es residual en el sentido de proceder para todos aquellos supuestos en que no proceda el abreviado. En concreto, los casos que se tramitan por los Juzgados siguiendo el procedimiento abreviado son los siguientes:

1. a) El caso más importante es el de los asuntos de cuantía inferior a 30 mil euros. Cuando se promulgó la LJCA de 1998, la cuantía era 3 mil euros y después se amplió progresivamente hasta la actual cifra. Esta evolución es reflejo del éxito que ha tenido el procedimiento abreviado en la praxis.
2. b) Además, no solo se ha extendido en razón de la cuantía, sino también en razón de la materia, según el apartado primero del artículo 78 a asuntos sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje.
3. c) Finalmente, también se tramitan por el procedimiento abreviado las acciones prestacionales del 29.2 LJCA, que son las pretensiones cuyo objeto es la ejecución de un acto administrativo previamente declarado.

El procedimiento ordinario, más común, se inicia mediante recurso contencioso-administrativo. Es tradicional del proceso contencioso-administrativo que este no se introduzca por demanda, sino por recurso contencioso-administrativo. Por tanto, el recurso contencioso-administrativo es el modo normal de introducir el proceso ordinario.

2. El Procedimiento en Primera o Única Instancia

Por tanto, centrándonos en el procedimiento ordinario, el recurso contencioso-administrativo inicia el proceso administrativo. Así es en el caso del procedimiento ordinario, con la excepción del recurso de lesividad que se inicia taxativamente por demanda. Por lo que, el procedimiento ordinario podrá iniciarse potestativamente bien mediante demanda o bien mediante recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo según la Ley se limita a identificar el órgano jurisdiccional donde se dirige, y al recurrente, pero, sobre todo, se dirige a identificar el acto recurrido. En la praxis, es “un folio” y se adjunta, igualmente, copia del acto recurrido, mediante documento adjunto al escrito por el que se interpone recurso contencioso-administrativo. Si se impugnan varios actos, habrá que argumentar la acumulación en este escrito, artículo 34 de la LJCA. En el caso de que sea una persona jurídica la que recurra, hay que adjuntar también un acuerdo societario. Este es un requisito de capacidad procesal (artículo 18 de la LJCA), y, si no se adjunta dicho acuerdo, se producirá la inadmisión del recurso y se perderá el pleito.

Cuando el asunto sea de competencia de un Juzgado de lo contencioso-administrativo, es aconsejable en términos de praxis, en el recurso contencioso-administrativo hacer alusión a “la cuantía”. No es obligatorio, de modo que no será causa de inadmisión, pero es conveniente, porque en los procesos de cuantía indeterminada, y en los de cuantía superior a 30.000 euros, procede el procedimiento ordinario y no el abreviado, y como recurrente igual conviene más a su defensa la tramitación como ordinario. También es deseable, pero no obligatorio, determinar “la pretensión” en el recurso contencioso-administrativo. Y será obligado si el asunto versa sobre la acción del artículo 29.2, ya que en este caso se habrá tenido que presentar demanda aludiendo a tal precepto y al procedimiento abreviado que en estos casos se precisa. Procesalmente, siguiendo siempre con el procedimiento ordinario, una vez que al recurrente se le hace entrega del expediente, se le otorga un plazo de 20 días hábiles (descontando sábados, domingos y festivos) para formular la demanda. La demanda tiene la siguiente estructura:

1. Encabezamiento: es decir, indicándose el órgano jurisdiccional donde va dirigida. Acto seguido, se deja constancia del procurador y del representado.
2. Hechos: donde el demandante expone los antecedentes fácticos.
3. Fundamentos de Derecho: donde se expone todo el acopio jurisprudencial y doctrinal.
4. El Suplico: que es donde se concreta el petitum.
5. Otrosíes: en otrosí hay que poner los hechos sobre los que va a versar la prueba y después también los medios de prueba que se proponen.

En casos extremos se puede inadmitir el recurso contencioso-administrativo por presentación de demanda defectuosa. Por ejemplo, una demanda donde se olvida el suplico y no se identifica éste en el cuerpo del escrito de la demanda. Sin embargo es exigible al magistrado que realice un esfuerzo por no inadmitir un recurso contencioso-administrativo si la demanda es defectuosa. Destacar que en la demanda hay que expresar las pretensiones, y hay que adjuntar los documentos. En cuanto a la contestación a la demanda, se da una vez que el recurrente formula demanda, este la presenta en el Juzgado o en la Sala, con los documentos correspondientes, y devuelve el expediente en idénticas condiciones. A partir de ese momento, el órgano jurisdiccional otorga a las partes recurridas un plazo de 20 días para formular contestación a la demanda. La estructura de la contestación a la demanda es igual que la de la demanda.

En la demanda y en la contestación, por ley las partes demandantes y demandadas mediante un otrosí han fijado:

1. Los elementos sobre los que va a versar la prueba.
2. Los medios de prueba.

Los medios de prueba son documentales, periciales, testificales y reconocimiento judicial (este último absolutamente infrecuente);

• La prueba documental consiste en los documentos que se adjuntan a la demanda y a la contestación. También son documentales los oficios que se solicitan a la demanda o a la contestación para que un organismo se pronuncie sobre algo que interese a la parte procesal.
• En cuanto a la prueba testifical, puede distinguirse:
  1. el testigo, que es quien ha presenciado los hechos.
  2. el testigo-perito, que es quien además de haber presenciado los hechos tiene conocimiento técnico.
• En cuanto a las pruebas periciales, en el contencioso hay de dos tipos:
  1. la pericial de parte, la cual se adjunta a la demanda o a la contestación. Consiste en un informe de un técnico competente.
  2. la pericial judicial, es cuando se ha propuesto, en la demanda o en la contestación, que sea un perito designado judicialmente quien se pronuncie sobre un determinado tema.

En el procedimiento ordinario, que estamos estudiando, después de la prueba viene la fase de conclusiones. Las conclusiones son un trámite escrito donde la parte procesal en 10 días hábiles concluye sobre la vía administrativa, la demanda, la contestación y las pruebas.

3. La Sentencia

La forma de la sentencia es:

1. Encabezamiento
2. Relato de los hechos
3. Fundamentos jurídicos
4. Fallo

Hay una serie de reglas para las sentencias:

• Primeramente, la sentencia tiene que tener coherencia interna, y tiene que ser coherente con los fallos anteriores. Si hay sentencias en una determinada dirección, el juzgador seguirá tal criterio. Esta es la función del juzgador, lógicamente, es decir, determinar qué peso tiene la invocación de los supuestos fallos anteriores y si estos agotan la dimensión del juicio que debe realizarse, o si por contrapartida existen otros elementos que considerar para enjuiciar debidamente el caso concreto. Eso sí, encontrar, en las bases de datos, una sentencia plenamente adecuada al caso de su demanda, es, para un abogado, lo mismo que para un buscador de metales encontrar una pepita de oro. No obstante, se admite la libertad del juez a la hora de establecer un criterio distinto a los anteriormente establecidos, respetando determinadas circunstancias que el TC ha exigido para que la sentencia no vulnere el artículo 24 CE y sobre todo el principio de igualdad.
• En segundo lugar, la sentencia tiene que estar motivada y guardar la racionalidad debida y ser congruente con los argumentos de las partes.
• Por último, la incoherencia o la arbitrariedad de la sentencia es importante, porque será el discurso de toda apelación.

El criterio de la estimación del recurso se prevé en el artículo 70 de la LJCA:

• La sentencia desestimará el recurso contencioso-administrativo cuando se ajusten a Derecho; la disposición, acto o actuación impugnados.
• La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

4. Recursos Contra Autos y Sentencias

4.1 Recurso de Apelación

4.1.1 Contra Autos

Procede el recurso de apelación, en un solo efecto, contra los autos dictados por los Juzgados de lo contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo, en procesos de los que conozcan en primera instancia, en los siguientes casos:

• Primeramente, cuando los autos pongan término a la pieza separada de medidas cautelares.
• En segundo lugar, cuando los autos hayan recaído en ejecución de sentencia.
• En tercer lugar, cuando declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, o hagan imposible su continuación.

4.1.2 Contra Sentencias

En relación con el recurso de apelación contra sentencias, se trata de un recurso contra sentencias de los Juzgados de lo contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo.

En el recurso de apelación, la Sala está vinculada por las pretensiones que concretamente presente el escrito de apelación, ya que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada. Es preciso, en el propio recurso de apelación, realizar una crítica de la sentencia apelada. Si la cuantía del asunto no supera los 30.000 euros, en principio, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no sería recurrible, (art. 81.1 LJCA)

4.2 Recurso de Casación

Hay algunas claves que conviene destacar:

• Primero, que la ley opta por reforzar el recurso de casación como instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del Derecho.
• La admisión del recurso no va a depender de la cuantía, ni del motivo del recurso, ni tampoco de ningún criterio expresado desde el punto de vista de la tutela de los intereses del justiciable concreto, sino desde el punto de vista del interés casacional objetivo. Desde este punto de vista, se amplía en principio la posibilidad de recurrir (desde el punto de vista de las sentencias recurribles)
• La característica de la casación es la “inadmisión”.

Crucial es, pues, el interés casacional objetivo. Por tanto, la clave es que el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, o de la jurisprudencia. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo. Para definir el interés casacional objetivo, la LJCA distingue dos situaciones:

• Artículo 88.2: casos en que el tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo.
• Artículo 88.3: casos en que se presumirá que existe interés casacional objetivo.

ARTÍCULO 88.2 LJCA (casos en que el tribunal «podrá apreciar que existe interés casacional objetivo):

1. cuando la resolución que se impugna fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea diferente (en las que se fundamenta el fallo contradictorio) con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido.
2. cuando la resolución que se impugna, fije o siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales.
3. cuando la resolución que se impugna afecte a un gran número de situaciones.
4. cuando la resolución que se impugna resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida.
5. cuando la resolución que se impugna interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional.
6. cuando la resolución que se impugna interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
7. cuando la resolución que se impugna resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de carácter general.
8. cuando la resolución que se impugna resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre Administraciones públicas.
9. cuando la resolución que se impugna haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales.

ARTÍCULO 88.3 LJCA (casos en que se presumirá que existe interés casacional objetivo):

1. cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia.
2. cuando dicha resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea.
3. cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general.
4. cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
5. cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

5. Procedimientos Especiales

Los Procedimientos especiales principales son:

1. Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona.
2. La cuestión de ilegalidad.
3. Suspensión administrativa previa de acuerdos.