Procedimiento Administrativo en España: Conceptos, Fases y Eficacia

El Procedimiento Administrativo: Concepto y Significado

El procedimiento administrativo es el cauce formal de producción de las disposiciones y resoluciones administrativas. Constituye una exigencia de cualquier organización compleja al objeto de facilitar el control interno de las actuaciones por los órganos superiores, y la necesaria fundamentación y objetividad de su actividad. Al tratarse de la Administración Pública (AP), el procedimiento garantiza los derechos e intereses de los administrados. Garantía que se deriva tanto de la objetividad que se exige a la AP a través de los principios que informan el procedimiento, como de la directa intervención del ciudadano afectado en el procedimiento. Al establecer esta serie doble de garantías cobra dimensión constitucional y el legislador ordinario no puede dejar de desarrollar y articular técnicamente las mismas. Las garantías procedimentales son una pieza capital del Estado de Derecho y tienen la fuerza y el valor de toda disposición constitucional, sin que la eficacia pueda ni deba entrar en contradicción con ellas ni mucho menos menoscabarlas o desconocerlas.

Legislación del Procedimiento Administrativo

El título competencial habilitante se encuentra en el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española (CE). En base a este precepto se aprobó la Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999, que incluye su régimen jurídico y responsabilidad administrativa. El régimen jurídico es el posicionamiento ordinamental de las AP en la estructura de los poderes públicos del Estado. Esta regulación se establece en la ley a nivel de bases. El procedimiento se regula en una ley estatal por cuanto es esencial un tratamiento común de los ciudadanos o administrados ante cualquier AP. El modus operandi común de unos patrones es lo que posibilita y facilita las relaciones entre todas las AP en cuanto entes integrantes del Estado en el que se integran y lo que garantiza los principios de objetividad y eficacia que deben presidir la acción de todas las AP. El Tribunal Constitucional (TC) ha ido más lejos en el reconocimiento de competencias legislativas a las Comunidades Autónomas (CCAA) en materia de procedimiento. La regulación del tipo de requisitos a justificar en la petición de una autorización para ejercer una buena actividad. El procedimiento común para todas las AP que se regula en la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPC), puede venir integrado por normas procedimentales ratione materiae, de obligado cumplimiento. La LPC no ha respetado estos principios al excluir de su regulación procedimientos en materia tributaria, de impugnación de actos de la Seguridad Social, etc.

Principios del Procedimiento Administrativo

Principios que Informan la Actividad General de la Administración

a) Principios constitucionalizados: la LPC recoge en el artículo 3.1 una reafirmación de los principios que sanciona el artículo 103 CE, particularmente los del régimen jurídico de las AP de vertiente organizativa y relacional entre las AP.

b) Deber de objetividad: en el sentido de los intereses públicos, la administración debe obrar con plena objetividad, que implica un refuerzo del principio de subordinación de las AP dependientes de poderes ejecutivos que las dirigen. La objetividad en este plano traduce la asepsia respecto de lo establecido en las normas. Implica el deber de imparcialidad en la acción administrativa y se persiguen intereses públicos.

c) Principios de eficacia y eficiencia: el primero es de esencia a toda organización. La eficacia implica un juicio valorativo sobre el grado de cumplimiento de los objetivos que se encomiendan a los distintos servicios públicos y sobre la calidad de su prestación. Este deber incumbe a todos los poderes públicos, no especialmente a la administración, que en virtud del principio de legalidad debe someter su actuación a la ley y al derecho.

d) Principio de servicio al ciudadano: obliga a considerar al particular que se relaciona con la AP como un ciudadano y no como un súbdito.

e) Principio de cooperación y colaboración: presiden las relaciones entre AP.

Principios que Informan el Procedimiento en Sentido Estricto

a) Principio de oficialidad: artículo 74 LPC que impone el impulso de oficio de todos los trámites del procedimiento.

b) Principio de celeridad: supone la impulsión simultánea de todos los trámites obligados que no requieran la realización sucesiva.

c) Principio de igualdad: obliga a la tramitación de los procedimientos según su orden de incoación.

d) Principio antiformalista: es la imposición de unos requisitos mínimos para las actuaciones de los interesados y la administración generalizada de la subsanación de los errores cometidos.

e) Principio de audiencia: implica la exigencia inexorable de este trámite, consagrado por el artículo 105 CE.

f) Principio de publicidad: se concreta en el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos y en los derechos a conocer el estado del procedimiento y a ser informado de los requisitos exigidos para presentar las solicitudes.

g) Principio de reconocimiento de medios de revisión: en lo que afecta a las vías de revisión de recursos de otros procedimientos de impugnación o resolución de conflictos y de revocación por motivos de legalidad.

h) Principios de proporcionalidad y de menor onerosidad: que informan los procedimientos de ejecución forzosa y la actividad limitadora de derechos del ciudadano.

Fases del Procedimiento Administrativo

Iniciación

El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada. El escrito de solicitud puede presentarse en el registro del órgano al que se dirija o en el de cualquier otro órgano de la administración del Estado, en las representaciones diplomáticas y consulares españolas, o en las oficinas de correos. La presentación de la instancia obliga a la administración a iniciar el procedimiento administrativo, dando en el encabezado del escrito dicha constancia al solicitante, por lo que si este subsana el defecto de firma con posterioridad debe considerarse válido el escrito a todos los efectos. Antes de la iniciación del procedimiento, el órgano competente podrá adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer y para la protección provisional de los intereses implicados.

Ordenación

Trámite: se realizará conforme al principio de unidad de expediente, en el que se incluirán todos los asuntos relativos a un mismo objeto, que no sean incompatibles.

Términos y plazos: los plazos se sujetan al régimen que en la actualidad es común al que fija el propio Código Civil. Cuando el plazo se señale por días se entiende que son hábiles, excluyéndose los feriados y prorrogándose al siguiente día hábil si el último fuera hábil. Los plazos se computarán desde el día siguiente al de la recepción de la notificación o impugnación cuando se expresen en días. Los que tienen su origen en la presentación de un escrito se contarán desde el propio día de la fecha de recepción en el registro de entrada correspondiente. La administración podrá conceder de oficio o a solicitud del interesado ampliaciones de plazos que no excedan de la mitad de los mismos, siempre que no perjudiquen derechos de terceros.

Lengua: el reconocimiento por el artículo 3 CE de la cooficialidad de lenguas distintas al castellano conlleva el reconocimiento de un derecho de los ciudadanos a utilizar dichas lenguas en sus relaciones con la administración. En la administración del Estado los procedimientos se tramitarán en castellano. No obstante, la tramitación del procedimiento ante los órganos periféricos de la administración del Estado con sede en dichos territorios será la que elija el interesado.

Instrucción

Es la fase en que deben actuarse los conocimientos de todo tipo para la más conveniente decisión administrativa. Las distintas fases que prevé la LPC constituyen trámites que permiten articular al órgano instructor el procedimiento.

Alegaciones: con independencia de que los interesados hayan iniciado a su instancia el procedimiento, podrán aducir cuantas alegaciones estimen convenientes y aportar documentos de juicio.

Informes: son las opiniones técnicas o de oportunidad administrativa, que emiten los órganos administrativos para ilustrar o servir de fundamento a las resoluciones a dictar por el órgano competente. Los informes pueden ser preceptivos o facultativos (según vengan exigidos o no por la delegación) y vinculantes o no (según el efecto previsto en la legislación en orden a que la resolución deba o no concordar con el parecer del informe). Salvo disposición expresa en contrario serán facultativos y no vinculantes.

Información pública: este trámite debe anunciarse en el boletín oficial correspondiente. El trámite de información pública es opcional el concederlo o no para la administración.

Prueba: para acreditar por cualquiera de los medios admitidos en derecho la realidad de los hechos y circunstancias que deben ser tenidos en cuenta para resolver el procedimiento. Los costes de las pruebas pedidas por los administrados deberán ser abonados por estos si la administración no está obligada a soportarlos.

La audiencia del interesado: trámite constitucionalmente garantizado en el artículo 105 CE, que implica la necesidad de dar participación al interesado en el procedimiento antes de dictar la resolución correspondiente. La audiencia se acordará en el trámite inmediatamente anterior a la formulación de la propuesta de resolución y comprende el previo trámite de vista o puesta de manifiesto de las actuaciones habidas en el procedimiento hasta ese momento (15 días).

Terminación

Se produce por la resolución administrativa, expresa o por silencio administrativo, por terminación convencional y también por desistimiento, renuncia y caducidad. La administración tiene la obligación de resolver los procedimientos iniciados de oficio o a instancia del administrado, en el plazo establecido (6 meses). La resolución expresa debe decidir todas las cuestiones que se deducen del expediente. Los demás medios de terminación son:

Desistimiento: supone la manifestación de la voluntad del interesado de que no prosiga el procedimiento para que sea resuelta la petición por él realizada.

Renuncia: tiene iguales efectos que el desistimiento en cuanto a poner fin al procedimiento en curso.

Caducidad: implica la conclusión del procedimiento iniciado a solicitud del interesado al resultar paralizado por causas imputables al mismo. No produce la prescripción de las acciones del particular o administración, pero el tiempo en que se siguió el procedimiento caducado no interrumpe los plazos de prescripción legalmente establecidos para aquellas.

La Eficacia de los Actos Administrativos

Requisitos de Eficacia de los Actos Administrativos

El inmediato despliegue de efectos de los actos administrativos queda demorado cuando así lo exija el contenido del acto, cuando requiera notificación o publicación y cuando se supedite a aprobación superior.

Notificaciones

Es un nuevo acto por el que se pone en conocimiento del interesado el contenido de otro dictado antes que le afecta. Los actos de trámite solo se notifican cuando obligan a una actuación subsiguiente del interesado. Debe cursarse en 10 días desde que se dictó el acto a notificar. Esta notificación deberá contener el texto íntegro y los recursos que procedan contra el mismo. Los que no reúnan el contenido expresado se califican de defectuosas y no producen ningún efecto. Se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o representante, así como de la fecha, el contenido del acto notificado y la identidad de quien la recibió. La publicación del acto suplirá a la notificación cuando los interesados sean desconocidos.

Suspensión de Efectos en los Actos Administrativos

Los efectos de estos actos solo pueden suspenderse por los tribunales, por la administración autora del acto o por otra administración a la que el ordenamiento atribuye facultades de tutela.

• La suspensión por la administración se produce en vía de recurso o de revisión de oficio. La interposición de cualquier recurso no produce la suspensión de la eficacia del acto recurrido. Para acordar la suspensión deberá ponderarse el efecto que esa causaría al interés público y el perjuicio que se causa al recurrente si se mantiene la eficacia del acto. La legislación en las normas más recientes se percata de que la técnica del aval de los intereses públicos, si son de carácter económico, permiten una más amplia aplicación de suspensión de los efectos de los actos administrativos.
• La LPC prevé un silencio positivo para el otorgamiento de la suspensión si no recibe resolución expresa en 30 días desde que se solicitó la suspensión.
• Al judicializarse el control de las entidades locales, las facultades de suspensión sobre los actos de estas recurridos por las administraciones estatal o autonómica también se atribuyen a la decisión judicial, aunque se mantienen suspensiones administrativas.

Revocación de los Actos Administrativos

La revocación supone la decisión de la administración de cancelar jurídicamente un acto anterior. La LPC contiene una previsión general sobre la revocación de los actos administrativos por simples motivos de oportunidad, reconociendo a la AP la potestad de revocación de los actos no declarativos de derechos de los de gravamen cuando no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes.

Procedimiento de Ejecución Forzosa de los Actos Administrativos

Principios Generales

La ejecución de los actos administrativos corresponde a la administración autora del acto, a otra distinta o a los ciudadanos destinatarios. El privilegio de ejecutoriedad o acción de oficio permite a la administración ejecutar por sí misma sus actos sin necesidad de intervención judicial. La ejecución material de cualquier decisión que limite derechos de los particulares debe adoptar el correspondiente acto administrativo, que le sirva de fundamento jurídico y el cumplimiento de los requisitos de eficacia exigidos. También le obliga a elegir el medio de ejecución menos gravoso para el interesado. El principio de proporcionalidad exige que los medios utilizados por la administración para ejecutar sus actos deben guardar la debida adecuación con los objetivos que se deben alcanzar para el cumplimiento del acto.

Medios de Ejecución Forzosa

Multa coercitiva: constituye un medio para vencer la resistencia del administrado obligado a cumplir el acto a realizarlo. Estas multas, independientes de la potestad sancionadora de la administración, no permiten el acceso al recurso de amparo para su control por el TC. Los supuestos en que cabe imponer estas multas son (artículo 99 LPC): actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre el obligado; actos en que la administración no la estimara conveniente; actos cuya ejecución puede el obligado encargar a otra persona.

Apremio sobre el patrimonio: procede este medio de ejecución forzosa cuando el acto a ejecutar consista en satisfacer una cantidad líquida. Este medio de ejecución también ejecuta el pago de las multas coercitivas, de las costas de ejecución procedentes en caso de ejecución subsidiaria, o de las cantidades debidas por los daños y perjuicios en las obligaciones personalísimas de hacer inejecutadas.

Ejecución subsidiaria: se utiliza para ejecutar actos que por no ser personalísimos pueden ser ejecutados por sujeto distinto del obligado.

Compulsión sobre las personas: procede para hacer cumplir obligaciones personalísimas que solo pueda ejecutar el obligado y siempre que se trate de no hacer o soportar. Si la obligación personalísima consiste en hacer y no ejecutarse, solo habrá lugar al resarcimiento de daños y perjuicios.