Procedimiento Administrativo Común: Principios, Fases y Efectos del Silencio

Lección 11: El Procedimiento Administrativo

Los privilegios de la Administración encuentran una importante limitación al tenerse que ajustar su ejercicio al procedimiento legalmente previsto. El procedimiento no ha sido otra cosa que la actividad preparatoria o conducente a la decisión o resultado final. Se ha reconocido el derecho de los ciudadanos al procedimiento.

La CE incorpora en el art. 149.1.18 una previsión expresa que atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo común.

11.2. El Procedimiento Administrativo Común: Principios Informadores y Configuración Legal

La LRJPAC, que tiene por objeto establecer las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas, a los efectos de determinar su ámbito de aplicación precisa qué se entiende por Administraciones públicas, señalando como tales a la AGE, a las Administraciones de las CCAA y a las Entidades de la Administración local. No obstante, puntualiza que también se aplicará a las Entidades de derecho público vinculadas a las citadas administraciones, siempre que ejerzan potestades administrativas.

11.2.1 Principios Informadores

El art. 3 LRJPAC añade como principios generales el de la actuación de las Administraciones públicas conforme a la buena fe y protección de la confianza legítima, el de cooperación y colaboración, el de eficacia y servicio a los ciudadanos, el de transparencia y el de participación. Otros principios institucionales:

• Principio de oficialidad: el procedimiento se impulsa de oficio.
• Principio de economía procedimental: los términos y plazos previstos son obligatorios.
• Principio de imparcialidad: la Administración debe atenerse a lo dispuesto por la ley.
• Principio contradictorio: los hechos en que se base la Administración no pueden dejar de ser objeto de debate o contradicción.

A) El Interesado

Los interesados pueden comparecer y actuar en el procedimiento a través de un representante, lo que será obligado cuando se trate de personas jurídicas. Puede ser representante cualquier persona con capacidad de obrar y, para determinadas actuaciones, la representación debe acreditarse por un medio válido que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. La falta de acreditación en la representación puede ser subsanada en el plazo de 10 días u otro superior que se otorgue.

Ostentan una serie de derechos: el derecho a identificar a los responsables del procedimiento, a poder recusarles y exigirles responsabilidad, a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación del procedimiento y a obtener copia de los documentos contenidos en el mismo, etc. y a interponer los recursos que procedan contra la resolución o contra los actos de trámite que sean impugnables.

B) Fases, Trámites y Plazos

El procedimiento administrativo se estructura en una serie de fases y trámites que conducen a la adopción de la resolución.

a. Iniciación

El procedimiento se inicia de oficio o a instancia de parte interesada. La iniciación sería de oficio por iniciativa del órgano competente. La iniciación a instancia de parte se producirá mediante solicitud del interesado.

La iniciación del procedimiento se comunicará a quienes puedan resultar interesados y, con la iniciación, el órgano competente para resolver puede adoptar las medidas cautelares que estime oportunas para asegurar los efectos de la resolución.

b. Instrucción

Es la fase en la que los interesados pueden presentar alegaciones y aportar documentos y demás elementos de juicio.

Llamado trámite de información pública. Su inobservancia dará lugar a la nulidad de actuaciones.

En esta fase de instrucción, debe observarse también el trámite de audiencia a los interesados.

c. Finalización

El procedimiento concluye normalmente con la resolución, caben otras formas de terminación del procedimiento. Son el desistimiento, la caducidad, la renuncia al derecho y la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas.

El desistimiento se produce como consecuencia del no mantenimiento o retirada de la solicitud formulada. Sus efectos son puramente procedimentales, sin alcance alguno en el plano de los derechos e intereses legítimos.

La renuncia, procede del interesado y pone fin al procedimiento, tiene por objeto los derechos subjetivos e intereses legítimos que sustentaron la incoación, de manera que, una vez formulada, tales derechos e intereses no podrán hacerse valer de nuevo.

La caducidad conlleva la terminación del procedimiento como consecuencia de la inactividad de las partes, pudiendo ser imputable tanto a la Administración como al interesado. La caducidad por causa imputable al interesado surge exclusivamente cuando el procedimiento se ha incoado a su instancia. La caducidad también puede traer causa de la inactividad de la Administración.

La terminación del procedimiento puede producirse cuando concurran sobrevenidamente causas que determinen la imposibilidad material de continuar con su tramitación.

PLAZOS

Art. 48 LRJPAC:

• Si el plazo se fija en días, se entiende que son días hábiles, comenzando el cómputo a partir del día siguiente a que tenga lugar la notificación o publicación del acto.
• Si el plazo se fija por meses o años, el cómputo es de fecha a fecha.

Los plazos son ampliables por un periodo que no exceda de la mitad de los mismos y siempre que con ello no se perjudique a derechos de terceros. Y solo excepcionalmente se puede acordar la tramitación de urgencia, lo que supone la reducción de los plazos a la mitad.

11.3. El Silencio Administrativo: Significado y Evolución de la Regulación

La técnica del silencio administrativo se refiere al incumplimiento de la Administración que, debiendo resolver sobre las cuestiones que le competen, deja pasar el tiempo sin hacerlo. Transcurrido el plazo previsto sin que se haya adoptado ninguna decisión, se entiende que la Administración ha resuelto presuntamente, en sentido positivo o en sentido negativo.

Establece el art. 42.1 LRJPAC, que la Administración está obligada a resolver en todos los procedimientos y a notificar lo decidido.

Y el plazo máximo para notificar la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del procedimiento correspondiente. Ese plazo no excederá de seis meses, a no ser que por norma con rango de ley, o por previsión de la norma comunitaria, se establezca uno mayor.

El art. 42.5 enumera una serie de supuestos en los que el transcurso del plazo puede quedar suspendido, y también queda abierta la posibilidad de que el plazo máximo de resolución pueda ampliarse, si bien con limitaciones.

Cuando se trata de la resolución de recursos administrativos, los plazos para resolver varían: tres meses en el caso del recurso de alzada; un mes en el recurso de reposición; tres meses si es un recurso de revisión; y un mes si se trata del recurso de reposición en materia tributaria local.

11.4. El Silencio Positivo

El silencio positivo se traduce en un acto presunto y la resolución tardía solo es admisible si coincide con el sentido estimatorio que produce el silencio.

El silencio se puede probar por cualquier medio, incluido el certificado acreditativo que debe emitir la Administración en el plazo de 15 días desde que lo solicita.

El art. 8.1 TRLS establece que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.

11.5. El Silencio Negativo

La excepcionalidad con la que se configura el silencio negativo es la resultante de la exigencia de que ha de estar previsto en virtud de norma con rango de ley basada en razones imperiosas de interés general. Por tanto, para que pueda establecerse una excepción a la regla general del silencio positivo en vía de petición, es preciso que medie una norma con rango y valor de ley.

No basta con la intervención de la ley, sino que es preciso que concurran razones imperiosas de interés general, debiéndose entender por tales aquéllas que han sido definidas e interpretadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Y también regirá el silencio negativo en estos otros supuestos: cuando lo establezca una norma de Derecho Comunitario; cuando la solicitud se funde en el ejercicio del derecho de petición.

Y para determinar el recurso procedente frente al silencio negativo, ha de estarse al criterio del agotamiento de la vía administrativa. Deben tenerse en cuenta los siguientes supuestos:

• Si la solicitud se ha formulado ante un órgano que no agota la vía administrativa, recurso de alzada ante el superior jerárquico.
• Si la solicitud se ha planteado ante un órgano que agota o pone fin a la vía administrativa, recurso contencioso-administrativo, aunque también recurso de reposición potestativo ante el mismo órgano.

A diferencia del silencio positivo, la Administración no está vinculada al silencio negativo, y ello porque la desestimación por silencio de una petición no se puede considerar que sea un acto. Si la Administración termina resolviendo tardíamente en sentido estimatorio, el recurso contencioso que se hubiera interpuesto quedaría sin efecto, mientras que, si resuelve denegando, el recurso contencioso se ampliará a la resolución expresa denegatoria.

Art. 28 LJCA: no son recurribles en vía contencioso-administrativa los actos que reiteran, repiten o confirman actos previos que, pudiendo haber sido recurridos, no lo fueron.

Silencio en Procedimientos Iniciados de Oficio

El art. 44 LRJPAC dispone que si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse un efecto favorable para el interesado, el silencio administrativo será negativo y deberá entenderse desestimada la pretensión.