Problemas en el análisis de políticas

Bardach “Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas”

1.  Cuando la definición del problema es realmente la parte más ardua

definir los límites del problema para evitar la suboptimización inadecuada en la búsqueda de su solución; 

"suboptimización": siempre es posible encontrar el óptimo local y perder de vista el óptimo global, con la consecuencia de que cada paso que se dé para alcanzar el primer óptimo nos alejará -perversa aunque inintencionadamente-de alcanzar el óptimo global. El analista busca evitar, tanto como sea posible, las trampas intelectuales de la suboptimización, aun en el caso de problemas sin restricciones políticas y organizacionales.

Por desgracia, no es algo sencillo porque, por lo general, el problema forma parte de por lo menos tres o cuatro sistemas de acción más amplios y más importantes. Además, toma demasiado tiempo y esfuerzo estudiar todos y cada uno de los sistemas y probar diferentes estrategias para cada uno. 

Aunque ingeniosamente el analista recorte y delimite aquí o allá este o aquel problema, siempre existe la posibilidad de que justo a la vuelta de la esquina haya otra forma, aún más ingeniosa, de hacer el trabajo.

2.  Evaluación de los sentimientos ciudadanos

evaluar el ámbito, carácter, e intensidad de los sentimientos ciudadanos acerca de situaciones o condiciones consideradas problemáticas; 

La materia prima de los problemas de políticas se origina en los sentimientos de aflicción, descontento, molestia o infelicidad de alguna parte de la ciudadanía.

Si el analista cree que la tasa local de criminalidad constituye un problema, su primer trabajo debería ser informarse adecuadamente sobre la tasa de criminalidad y sobre la intensidad del temor de las personas a ser víctimas de los delincuentes. Si se cree que represar ríos crecidos es un problema, el analista debería interesarse en descubrir cuánta gente (en la actualidad y en el futuro previsible) está preocupada por ese problema, por qué razones y con qué intensidad

Mientras los procedimientos usuales de costo/beneficio intentan calcular las utilidades y desutilidades que se seguirían de una política (postpolicy), el principio democrático de definición de problemas exige tomar también en consideración las satisfacciones e insatisfacciones previas a la formulación de las políticas (prepolicy)

No obstante, la democracia tiene límites. Uno no puede simplemente asumir el sentimiento primario y elemental de la población y permitir que ellos definan los problemas de políticas. Muchas son las fuentes de conflicto entre el sentimiento popular y la conceptualización analítica.

3.  Desempaque de los asuntos

"desempacar" una buena definición del problema del paquete de cuestiones retóricamente definidas;

El analista trabaja inmerso en esta ambigua situación, frecuentemente polémica y emotiva, tratando de clarificar "el problema" y buscando remedios plausibles y aceptables. La definición del problema debe ser tan sobria e imparcial como sea posible. Entonces, la primera tarea del analista es "desempacar el asunto" (to unpackage the issue), o sea, tirar por la borda los subrepticios elementos causales y prescriptivos e identificar los sentimientos de malestar, incomodidad, etcétera que constituyen "el problema" o "problemas".

Conviene que uno evite enmarcar la definición del problema en términos que podrían suponer de antemano conexiones causales o remedios, tales como "estamos consumiendo demasiado"

Ej. La "cuestión del control de armas" puede desempacarse útilmente para mostrar el "problema" de las "demasiadas lesiones y muertes a mano armada" y, por consiguiente, la "prohibición de armas" (o de cierto tipo de armas) como el remedio inmediato. Para algunos, el problema podría ser la "demasiada intimidación por medio de armas", especialmente por delincuentes. Para otros, el problema sería simplemente "demasiadas armas", independientemente de qué daño puedan provocar estas "demasiadas armas", o si "menos armas" sea el remedio para disminuir los supuestos daños provocados por las "demasiadas armas"

El analista frecuentemente desea utilizar definiciones de problemas más precisas (no por eso más ágiles) y prescindir de aquellas que la retórica atribuye a las cuestiones. Al proceder a desempacarlas, desatará tensiones en las opiniones estrictamente analíticas sobre las relaciones causa-efecto. La definición popular del asunto puede suponer que X sea la causa del problema Y, o que Z sea la solución del problema Y; pero, éstas son cuestiones ante las que el analista debe permanecer escéptico, por lo menos provisionalmente.

4.  La legitimación de los problemas

deslegitimar ciertas definiciones que, aunque basadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de concepciones más razonadas del interés público. 

Hay problemas que el gobierno no puede ni debe tocar. Sin embargo, cuando se trata de casos específicos hay margen para muchas inconformidades legítimas, algunas de las cuales son suficientemente profundas y razonadas, como para calificarlas de "ideológicas". Los analistas de políticas profesan diferentes tendencias y doctrinas, y se colocan a lo largo de un amplio espectro ideológico.

Considérese, por ejemplo, la prevalencia e incidencia de los accidentes de trabajo. Una muy plausible teoría del mercado de trabajo sostiene que los salarios y otras compensaciones adicionales llevan incorporado un seguro de riesgo, por lo que a mayor riesgo de trabajo corresponde proporcionalmente una mayor compensación al trabajador. Si algunos accidentes todavía ocurren, estarán por lo menos compensados con hase en el peritaje actuarial correcto. La idea de que cualquier accidente o muerte de trabajo sea realmente un problema tiene más probabilidad de ser aceptada entre los trabajadores que entre los analistas de políticas. Donde el analista ve optimalidad y por ende "ausencia de problemas", el trabajador sigue viendo problemas en serio y a montones. ¿Cuál de las dos "definiciones del problema" es la correcta?

La posición económica del analista conduciría a resultados mucho más aceptables. Por consiguiente, la única razón del analista para sustituir la opinión de los trabajadores con su propia teoría y sus corolarios sobre el carácter de "no problema" de ciertos accidentes de trabajo, es que él está (o debería estar) preparado para argumentar que su teoría podría también ser la de los trabajadores, si éstos fueran capaces de entender las consecuencias de un punto de vista competitivo acerca del mundo. Por supuesto, en la medida que este consenso se rompa o que el deseo de amortiguar los impactos del cambio sea parte fundamental del consenso, las razones del analista se debilitan o, por lo menos, se vuelven confusas. **Es deber ineludible del analista articular y representar algún tipo de consenso social implícito en las cuestiones de economía política. Sobre todo cuando enfrenta el reto de atender a un agraviado ciudadano que reclama "justicia", basado en consideraciones muy particularistas.'**

El paso más arduo

La gente que dice que definir el problema es "verdaderamente el paso más arduo", o frases por el estilo, se engañan a sí mismas y mistifican innecesariamente el análisis de la política pública. Mi propósito en este trabajo era rescatar la visión del sentido común: la definición de problemas es ardua, pero saber encontrar las soluciones es realmente el reto del análisis y diseño de las políticas.

Aguilar Villanueva , Luis F. (1993): Estudio introductorio

l. El proceso de la política

Policy process es propiamente un dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Como tal pertenece al orden lógico más que al cronológico. En la práctica las "etapas" pueden sohreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse.

Anderson (1984) divide el proceso en: identificación del problema y formación de la agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación.

Todos los estudiosos del desarrollo de la política coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda política son: la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido.'

• la policy initiation*, la fase de definición de los problemas sociales y la de formulación de los programas, fue el principal \ objeto de estudio y recomendación.

• Policy evaluation*: averiguación de por qué fracasaron las políticas 

• Policy implementation: rescató las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al análisis, diseño y elección de las opciones.

• dar por terminado ciertos programas (*policy termination*), y proceder a clausurar los varios organismos gubernamentales que habían crecido alrededor de ellos.

• Policy management: atención se centró en la averiguación de cómo el estado podría lograr que las políticas para el cumplimiento de sus funciones básicas fueran realmente eficaces y eficientes-

• policy design: Idea de que era mucho más relevante una dirección y gestión pública inteligente, capaz de eliminar deficiencias, particularmente en las políticas que se encargan de las funciones básicas del gobierno frente a los ciudadanos: 

El dispositivo analítico del proceso segmentó el proceso, contra su intención original de entender la política como un curso de acción integrado por decisiones interdependientes y complementarias. 

Es así que los politólogos han preferido estudiar la formación de la agenda del gobierno, los administradores públicos la implementación y los economistas se han dedicado a la construcción y selección de las opciones de política.

2.La formación de la agenda

La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia política y administrativa, tanto en el plano teórico como en el práctico. Políticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político dado.  Trabajo de generalización de intereses y solución de conflictos, civilizado y civilizatorio, político, es la razón de ser y la función social propia del ámbito público, que por definición y dinámica, es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discriminación, privilegios, fueros y monopolios.

La formación de la agenda de gobierno así como de hecho' sucede, evidencia la salud o enfermedad de la vida pública. Deja ver quiénes son los que efectivamente definen y justifican los problemas públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en públicas y en prioridades de gobierno, cuáles organismos y decisores gubernamentales están siempre prontos a actuar frente a las demandas de determinados grupos, cuál es el firmamento ideológico que otorga valor y prioridad de asunto público a cuáles cuestiones.

El proceso de elaboración de la agenda es el momento en que el gobierno decide si decidirá o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir, pero a fin de cuentas encara el dilema de si debe actuar o no, de si interviene, se repliega o se da tiempo.

Agenda de gobierno* suele entenderse en la literatura el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar 

El gobierno decide actuar sólo sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atención, definir un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solución.

En suma, la atención, definición y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestión, demanda) alcanza su carácter de agendum: algo sobre la que se debe actuar. 

2 tipos de agenda: 

1. las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública. Toda comunidad política, local, estatal y nacional, tiene su propia *agenda sistémica*" 

2. conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituirá una *agenda institucional*

La agenda sistémica-tenderá a integrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes números de población comparten precisamente por su formulación genérica (la "pobreza extrema") y que suelen ser indicaciones más que definiciones de áreas de problemas a atender. En cambio, la agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser más específica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas precisos (el "sida", el "analfabetismo", el "narcotráfico").

Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: 

• que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público, 

• que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción y 

• que a los ojos de los miembros de la comunidad la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental

Las características de la definición son también factores que favorecen o impiden la difusión de problemas, las cuestiones definidas genérica y sencillamente tienen mayor probabilidad de expandirse dotados de carga emocional profunda. El trayecto culmina cuando la definición se coloca en el orden del día de la comunidad política. 

El establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso decisional contingente, tornadizo. Rara vez el proceso está bien estructurado, es inestable, sin un patrón de comportamiento, se asemeja a las anarquías organizadas. Las anarquías organizadas tienen tres propiedades básicas: preferencias problemáticas, tecnologías no claras (los procedimientos no son bien entendidos), y participación fluida.  En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. 

La decisión es el resultado de la confluencia no casual pero tampoco previsible y controlable de cuatro corrientes: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de elección. 

De acuerdo a varios elementos, los gobiernos construyen su definición del problema, establecen objetivos a lograr en el tratamiento del problema, diseñan los instrumentos y programas de abordaje, identifican sus operadores, comunicadores y aliados. La decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable, de si son tratables o no, si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados. Esto obliga a un diagnóstico fino de las corrientes. Los gobiernos han ido creado pautas para regular tanto el flujo de las demandas públicas como el de las respuestas gubernamentales. 

Es posible empero reducir el ámbito de incertidumbre a través de varios factores de contexto que son de ayuda para estructurar el proceso y restringir el rango de su variabilidad potencial.

Los factores de contexto que establecen los límites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Hay pues una reducción de la multiplicidad y variabilidad, por lo que se configura un patrón de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones públicas. Hay pues un patrón de plausibilidad político-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas. Debido a prácticas institucionales establecidas o a rutinas administrativas, se abren periódicamente buenas oportunidades. Esto configura un patrón de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carácter misceláneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. El factor con mayor peso casual en la configuración de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen, las relaciones políticas y administrativas y con el gobierno

Por definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la política pública, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias (Hogwood y Gunn, 1984: 108)

Quién define es quien decide" es una máxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definición de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión**

Quiere decir también que la manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción. No es lo mismo definir, la pobreza como explotación, que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultural... Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan políticas diversas*