Principios de la Regulación, Procedimientos Administrativos y Recursos en la Ley 39/2015

Principios de Buena Regulación en la LPAC

El artículo 129 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece los principios de buena regulación que deben regir el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas.

Principios Fundamentales

• Necesidad y Eficacia: La iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
• Proporcionalidad: La iniciativa debe contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir, sin trámites adicionales o distintos a los contemplados en la Ley, salvo justificación por la singularidad de la materia o los fines perseguidos.
• Seguridad Jurídica: La iniciativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, creando un marco normativo estable, predecible, integrado y claro, que facilite su conocimiento y comprensión, así como la toma de decisiones de personas y empresas.
• Transparencia: Las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y a los documentos del proceso de elaboración, conforme a la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
• Eficiencia: La iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar la gestión de los recursos públicos.
• Publicidad: Se requiere la publicación en el diario oficial correspondiente para la entrada en vigor y producción de efectos jurídicos, con la posibilidad de utilizar otros medios complementarios.
• Participación

Jerarquía entre Reglamentos

La jerarquía entre reglamentos solo opera en las relaciones entre reglamentos de un mismo subsistema normativo, dentro de cada ordenamiento territorial. Para los reglamentos del Estado, el artículo 23.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno, establece:

1. Reales Decretos del Presidente del Gobierno o acordados en el Consejo de Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Inderogabilidad Singular del Reglamento

La Administración autora de un reglamento no puede dictar actos singulares que lo contradigan. Está sometida al ordenamiento jurídico, incluyendo sus propios reglamentos. El artículo 37 de la LPAC establece que las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden vulnerar disposiciones de carácter general, incluso si provienen de un órgano de igual o superior jerarquía. La sanción es la nulidad. Excepcionalmente, el propio reglamento puede autorizar dispensas motivadas.

Abstención y Recusación en el Procedimiento Administrativo

El artículo 103.1 de la Constitución exige que la Administración actúe con objetividad, y la ley debe garantizar la imparcialidad de los funcionarios. Los ciudadanos tienen derecho a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial.

Circunstancias de Abstención y Recusación

El artículo 23.2 de la LRJSP define los motivos de abstención y recusación:

1. Conflicto de intereses: Interés personal en el asunto, ser administrador de la sociedad interesada, vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable, parentesco de consanguinidad (cuarto grado) o afinidad (segundo grado) con los interesados, amistad íntima o enemistad manifiesta, cuestión litigiosa pendiente con el interesado.
2. Vinculación previa con el asunto: Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento.

Deber Legal de Abstenerse

La autoridad o funcionario en quien concurra alguna de estas causas debe abstenerse de intervenir en el procedimiento, tanto en actos resolutorios como de trámite.

Tramitación de la Abstención y Recusación

La autoridad o agente debe comunicar la causa de abstención al superior inmediato, quien resolverá (art. 23.1 LRJSP). Los superiores pueden ordenar de oficio la abstención. Los interesados pueden promover la recusación en cualquier momento de la tramitación, mediante escrito motivado. La recusación suspende el procedimiento. Si el recusado reconoce la causa, se acordará su sustitución. Si la niega, el superior resolverá en tres días, con los informes pertinentes. La recusación debe probarse, no bastan presunciones. Contra las resoluciones no cabe recurso, sin perjuicio de alegar la recusación al recurrir el acto final.

Presunción de Validez de los Actos Administrativos

El artículo 39.1 de la Ley 39/2015 establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo disposición en contrario. Es una presunción iuris tantum, que admite prueba en contra. La presunción de validez implica que el acto es eficaz hasta su anulación.

Categorías de Invalidez

1. Invalidez: El vicio impide considerar el acto como válido y debe ser eliminado.
2. Irregularidad: El vicio es de escasa entidad y no conduce a la eliminación del acto.
3. Originaria: El acto nace con un motivo de invalidez.
4. Sobrevenida: El acto deviene inválido por causas posteriores.

La invalidez puede ser por vicios formales o materiales (sustantivos o de fondo).

Grados de Invalidez

1. Nulidad: Vicio imprescriptible, siempre alegable. Los recursos tienen plazos concretos, incluso si se alega nulidad radical.
2. Anulabilidad: Prescribe en un plazo determinado.

Efectos de la Declaración de Invalidez

1. Nulidad: Efectos retroactivos (ex tunc), eliminación radical del acto y sus consecuencias.
2. Anulabilidad: Efectos desde la declaración (ex nunc), no afecta a actos anteriores.

La nulidad es un vicio de orden público, apreciable de oficio por los tribunales. La nulidad es insubsanable, mientras que los actos anulables pueden ser convalidados.

Eficacia de los Actos Administrativos

La eficacia se refiere al momento en que el acto puede llevarse a efecto, siendo apto y susceptible de aplicación. La eficacia analiza elementos extrínsecos que debe reunir un acto administrativo, ya sea válido o inválido, para que su contenido pueda llevarse a efecto. Los actos son aptos para producir efectos desde el momento en que son dictados, sin necesidad de requisitos adicionales. Esto se conoce como la autotutela declarativa de la Administración Pública, de tal forma que los actos administrativos crean, modifican o extinguen unilateralmente situaciones jurídicas sin necesidad de ningún otro requisito externo, son en definitiva, actos ejecutivos. Debe distinguirse la ejecutividad con la ejecutoriedad, que es la potestad de la Administración para ejecutar un acto por sí misma cuando el particular no lo hace, potestad esta que es también conocida como ejecución de oficio de los actos administrativos o autotutela ejecutiva.

Eficacia Retroactiva

Los actos pueden desplegar efectos en un momento anterior a su dictado en casos como:

• Actos dictados en sustitución de otros anulados.
• Actos que produzcan efectos favorables y no lesionen derechos de terceros.

Eficacia Demorada

Es lo opuesto a la eficacia retroactiva.

Notificación de los Actos Administrativos

La notificación es la comunicación formal del acto administrativo. Afecta a la eficacia, no a la validez. Tiene doble naturaleza: es un deber de la Administración y una garantía para los administrados, permitiéndoles conocer los actos que afectan a sus derechos e intereses.

Actos que Deben Notificarse

Según el artículo 40.1, deben notificarse las resoluciones y actos administrativos a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados. La notificación inicia la eficacia del acto.

Contenido de la Notificación

1. Contenido íntegro del acto.
2. Indicación de si agota o no la vía administrativa.
3. Pie de recursos.

Notificaciones Defectuosas

Si la notificación omite alguno de estos contenidos, se considera defectuosa. El acto es válido pero ineficaz, no puede ejecutarse. No comienzan a transcurrir los plazos para interponer recursos. Se prevén mecanismos de subsanación:

1. Que el destinatario interponga el recurso procedente (solo si la notificación contiene el acto íntegro).
2. Que el destinatario realice actuaciones que demuestren conocimiento del acto.

Práctica de la Notificación

Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos, especialmente cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esta vía. Se pueden practicar por medios no electrónicos en casos como:

a) Comparecencia espontánea del interesado y solicitud de notificación personal.

b) Necesidad de entrega directa por empleado público para asegurar la eficacia.

Las notificaciones son válidas si hay constancia de envío, recepción, fechas, contenido e identidad del remitente y destinatario. La acreditación se incorpora al expediente. Los interesados no obligados a recibir notificaciones electrónicas pueden elegir este medio. Las Administraciones pueden establecer la obligación de notificación electrónica para ciertos procedimientos y colectivos. El interesado puede identificar un dispositivo o correo electrónico para avisos, no para notificaciones. No se notificarán electrónicamente actos con elementos no convertibles a formato electrónico o medios de pago como cheques. En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se hará por el medio señalado por este, siendo electrónica si hay obligación de relacionarse así con la Administración. Si no es posible notificar según lo solicitado, se hará en cualquier lugar adecuado, con constancia de recepción, fecha, identidad y contenido.

Notificación en Procedimientos Iniciados de Oficio (Continuación)

En los procedimientos iniciados de oficio, las Administraciones Públicas pueden consultar el domicilio del interesado en el Padrón Municipal a través del Instituto Nacional de Estadística. Si el interesado rechaza la notificación, se hará constar en el expediente, continuando el procedimiento. Se enviará un aviso al dispositivo electrónico o correo electrónico del interesado sobre la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica o dirección electrónica habilitada. La falta de este aviso no invalida la notificación. Si hay varias notificaciones, se toma como fecha la primera.

Lugar de Práctica de las Notificaciones en Papel

Las notificaciones en papel deben estar disponibles en la sede electrónica de la Administración. Si se practican en el domicilio y el interesado no está presente, puede recibirlas cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el domicilio. Si nadie las recibe, se hará constar, repitiendo el intento una vez, en hora distinta, dentro de los tres días siguientes. Si el primer intento fue antes de las 15 horas, el segundo será después, con al menos tres horas de diferencia. Si el segundo intento también es infructuoso, se publicará en el Boletín Oficial. Si el interesado accede a la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de recibir las siguientes por medios electrónicos.

Práctica de Notificaciones a Través de Medios Electrónicos

Las notificaciones electrónicas se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica, a través de la dirección electrónica habilitada única o ambos sistemas. La comparecencia es el acceso del interesado o su representante al contenido de la notificación. Se entienden practicadas en el momento del acceso. Si la notificación electrónica es obligatoria o elegida por el interesado, se entenderá rechazada a los diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceso. Se cumple la obligación de notificar con la puesta a disposición en la sede electrónica o dirección electrónica habilitada. Los interesados pueden acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración.

Publicación de los Actos Administrativos

La publicación, al igual que la notificación, tiene por objeto que el contenido del acto llegue a los interesados. La Ley 39/2015 prioriza la notificación sobre la publicación. Casos de publicación:

1. Publicación Supletoria de la Notificación: Cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o, intentada esta, no se haya podido practicar. Se hará mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado.
2. Publicación Sustitutoria de la Notificación: Para facilitar la gestión de procedimientos: a) Pluralidad indeterminada de destinatarios. b) Procedimientos selectivos.
3. Publicación Complementaria: Además de la notificación, se realiza una publicación.

Iniciación del Procedimiento Administrativo

Los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio por la Administración o a solicitud de persona interesada. Algunos procedimientos pueden iniciarse de ambas formas, pero lo normal es que se inicien exclusivamente por una de ellas.

Iniciación de Oficio

Se inician de oficio los procedimientos que restringen derechos de los ciudadanos, como los sancionadores o recaudatorios. Circunstancias:

• Por propia iniciativa (art. 59): El órgano competente tiene conocimiento directo o indirecto de los hechos.
• Por orden del superior (art. 60): Un órgano superior jerárquico emite la orden de iniciación.
• Por petición razonada de otros órganos (art. 61): Cualquier órgano administrativo propone la iniciación, sin competencia para ello. La petición no es vinculante, pero se deben comunicar los motivos de no iniciación.
• Por denuncia (art. 62): Cualquier persona informa a la Administración de un hecho que justifique la iniciación. La denuncia debe identificar a las personas y relatar los hechos. La Administración puede archivar denuncias infundadas y debe notificar al denunciante los motivos de no iniciación.

Iniciación a Instancia de Parte

Se inician a instancia del interesado los procedimientos de los que pueden derivarse actos declarativos o ampliatorios de derechos.

Requisitos de la Solicitud (art. 66)

• Aspectos formales: Nombre y apellidos del interesado o representante, medio electrónico o lugar físico de notificación, dirección de correo electrónico o dispositivo electrónico, lugar, fecha, firma o acreditación de voluntad, órgano al que se dirige y código de identificación.
• Objeto de la solicitud (art. 66.1 c): Indicar con claridad los hechos, razones y petición, sin necesidad de fundamentos jurídicos.
• Modelos oficiales (art. 66.4): Las Administraciones deben establecer modelos y sistemas de presentación masiva. Son de uso voluntario, disponibles en sedes electrónicas y oficinas de asistencia. Se pueden usar modelos específicos y añadir elementos complementarios.
• Solicitudes conjuntas: Si varias personas tienen pretensiones idénticas o similares, pueden formular una única solicitud, salvo disposición en contrario.
• Derecho del interesado: Exigir recibo con fecha y hora de presentación en registros o electrónicamente.
• Medios de presentación: Registro electrónico, Oficinas de Correos, oficinas de asistencia en materia de registros, salvo obligación de relación electrónica.

Subsanación de Defectos y Mejora de la Solicitud

Si la solicitud no cumple los requisitos, la Administración debe requerir al solicitante que subsane en 10 días, con posibilidad de ampliación a 5 días en casos de dificultad, salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Si no se subsana, se tendrá por desistido. La Administración debe resolver incluso en casos de desistimiento. Si un sujeto obligado a relacionarse electrónicamente presenta la solicitud presencialmente, se le requerirá subsanación electrónica, considerándose la fecha de subsanación como fecha de presentación.

Terminación del Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo concluye con un acto administrativo del órgano competente que decide todas las cuestiones planteadas y derivadas del mismo.

Actuaciones Complementarias Previas a la Resolución (art. 87 LPAC 39/2015)

El órgano competente puede realizar actuaciones complementarias antes de resolver. Se comunica a los interesados, quienes pueden alegar en 7 días. Las actuaciones se realizan en 15 días, suspendiendo el plazo para resolver.

Resolución Expresa

La Administración debe dictar resolución expresa en plazo y notificarla o publicarla (art. 21.1 LPAC). No puede abstenerse por oscuridad de las normas o lagunas (art. 88.5 LPAC). La notificación es condición de eficacia del acto (art. 39.2 LPAC 39/2015).

Contenido de la Resolución

La resolución debe responder a todas las pretensiones del interesado (art. 88.2 LPAC), sin agravar su situación inicial, pudiendo la Administración iniciar un nuevo procedimiento. Puede pronunciarse sobre cuestiones no planteadas si son conexas, informando al interesado y permitiéndole alegar. En ciertos casos, debe estar motivada (art. 35 LPAC 39/2015).

Forma: Generalmente escrita y comunicada por medios electrónicos.

Terminación Convencional (Art. 86)

Se permite sustituir la resolución unilateral por la terminación convencional, aplicable con desarrollo específico en la legislación sectorial. No cabe en materias reservadas a la ley, potestades regladas, materias no susceptibles de transacción que satisfagan el interés general, ni si infringe el principio de igualdad.

Desistimiento y Renuncia

El interesado puede desistir de su solicitud o renunciar a sus derechos si no está prohibido por el ordenamiento. En el desistimiento, no continúa el procedimiento; en la renuncia, abandona el derecho. No hay límites, salvo contradicción del interés público o perjuicio a terceros. La Administración debe aceptar, pero:

• Si el procedimiento se inició de oficio, la renuncia o desistimiento no afecta a su continuidad.
• Si se inició por el interesado, el desistimiento o renuncia concluyen el procedimiento.
• Si hay varios interesados, el desistimiento o renuncia solo afectan a quienes lo formulan.

Imposibilidad de Continuar el Procedimiento por Causas Sobrevenidas

Causas: Muerte del interesado, modificación de su situación jurídica, reformas legislativas, pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento.

Caducidad (art. 25 y art. 95 LPAC)

Extinción del procedimiento por paralización durante el tiempo legal o por sobrepasar el tiempo máximo de tramitación. Tipos: por inactividad del interesado y caducidad no imputable al interesado.

Requisitos y efectos: Difieren según el responsable de la paralización sea el interesado o la Administración.

Fundamento: Paralización: Voluntad presunta de abandono.

Exceso de duración: Evitar prolongación indefinida.

Paralización Imputable al Interesado (art. 95 LPAC)

Requisitos: 1º Paralización imputable al interesado. 2º Requerimiento de la Administración. 3º Inactividad del interesado (3 meses). 4º Declaración expresa y archivo de actuaciones.

Revisión de Oficio o Declaración de Nulidad (art. 106 LPAC)

Objeto: Declaración de nulidad de actos definitivos firmes o que agotan la vía administrativa, y de reglamentos o disposiciones generales. No hay plazo para iniciar el procedimiento, la nulidad es imprescriptible. Se diferencia de los recursos administrativos, sujetos a plazos prescriptibles. La revisión de oficio no tiene plazo, puede iniciarse en cualquier momento. El TS indica que su finalidad es depurar actos nulos de pleno derecho, es excepcional y no sirve para reabrir plazos.

Iniciación del Procedimiento

Puede ser de oficio, con acuerdo del órgano competente, o a instancia de parte, mediante escrito de acción o reclamación de nulidad. Hay un trámite preliminar de admisión, con posible inadmisión por el órgano competente. Se requiere dictamen preceptivo y vinculante del cuerpo consultivo. Si el dictamen es desfavorable, la Administración no puede declarar nulo el acto. La resolución expresa de nulidad tiene efectos retroactivos y puede reconocer indemnización sin procedimiento especial. El plazo de resolución presunta es de seis meses, con silencio negativo si se inició por el interesado, y caducidad si fue de oficio. Contra la resolución presunta desestimatoria caben recursos, que, de estimarse, retrotraen actuaciones e instan a la Administración a resolver expresamente.

Declaración de Lesividad

Mecanismo para que la Administración Pública promueva la anulación judicial de un acto favorable con vicios de anulabilidad que agote la vía administrativa. Características:

1. Solo de oficio.
2. Para anular actos favorables que agoten la vía administrativa. La Administración puede revocar directamente actos desfavorables sin este procedimiento.
3. La anulación no se alcanza en vía administrativa, sino mediante recurso contencioso-administrativo. La sentencia decide la anulación.

Se inicia con una declaración de lesividad del órgano competente, en un plazo máximo de cuatro años desde el dictado del acto. El procedimiento dura máximo seis meses, con caducidad si se supera. Se concede audiencia a los interesados. La declaración de lesividad no es recurrible, pero se notifica a efectos informativos.

Revocación de Oficio

Las Administraciones Públicas pueden revocar actos de gravamen o desfavorables, si no ha prescrito el plazo, y si no es una dispensa o exención no permitida, o contraria al principio de igualdad, interés público u ordenamiento. El órgano que dictó el acto lo instruye y revoca. Modalidades:

1. Revocación de actos desfavorables o de gravamen.
2. Revocación de actos declarativos de derechos por razones de oportunidad.
3. Revocación en aplicación de poderes de policía administrativa.
4. Potestad discrecional para revocar actos favorables.

Recurso de Alzada

Recurso administrativo ordinario, potestativo y no jerárquico, basado en cualquier vulneración del ordenamiento. Se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa. El acto que resuelve el recurso de alzada pone fin a la vía administrativa, no cabe una segunda alzada. Es preceptivo antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Resuelve el superior jerárquico del órgano que dictó el acto. Se presenta por el interesado o su representante, en el registro electrónico o en correos, en 1 mes desde la notificación si es acto expreso. En caso de resolución presunta, se puede interponer en cualquier momento desde el día siguiente a la desestimación. Si no se interpone en plazo, el acto deviene firme. Si el último día es inhábil, se extiende al siguiente hábil.

Resolución del Recurso

El órgano que dictó el acto resuelve el recurso en 1 mes. El silencio es negativo. No cabe un segundo recurso de reposición, solo el extraordinario de revisión o el contencioso-administrativo en 2 meses si la desestimación es expresa. Contra la resolución por silencio, el plazo es de 6 meses, aunque la jurisprudencia admite interponerlo en cualquier momento. Una vez interpuesto el de reposición, no se puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa hasta su resolución.

Recurso Extraordinario de Revisión

Recurso administrativo extraordinario, solo por causas tipificadas en la ley:

a) Error de hecho al dictarlos (plazo: 4 años).

b) Documentos esenciales que revelen error (plazo: 3 meses).

c) Documentos o testimonios falsos (plazo: 3 meses).

d) Conducta punible declarada por sentencia firme (plazo: 3 meses).

Se interpone contra actos firmes, no impugnables por recursos ordinarios. Resuelve el mismo órgano que dictó el acto.

Procedimiento Impugnatorio

La Administración puede inadmitir si no se funda en las causas del art. 125.1 LPAC o si se desestimaron otros recursos iguales. Se solicita dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico, preceptivo pero no vinculante. El órgano que dictó el acto resuelve con un doble juicio: 1º sobre la concurrencia de la causa. 2º sobre la estimación o desestimación del fondo. La resolución debe ser expresa, en 3 meses. Transcurrido el plazo, se entiende desestimado por silencio.