Principios y Procedimiento Sancionador Administrativo

Principios del Procedimiento Sancionador

1. Principios de la Potestad Sancionadora

Los principios que inspiran la potestad sancionadora de la Administración tienen su origen en la regulación del derecho penal, ambos expresión de la potestad sancionadora del orden público. El Título IX de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, modificada por la Ley 4/1999 de 13 de enero y por la Ley 24/2001 de 27 de diciembre, regula la potestad sancionadora, recogiendo los principios de los artículos 127 y siguientes. Estos principios son:

1. Principio de Legalidad

Garantía básica del derecho penal, recogida en el artículo 25 de la Constitución Española: "Nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente". De aquí se deduce la aplicación de otros principios: la exigencia de que las sanciones se prevean en una norma con rango de ley, la tipicidad, la irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables al sancionado, la prohibición de non bis in idem, etc.

El principio de legalidad es necesario para garantizar la seguridad jurídica de los ciudadanos, que tienen derecho a que las conductas u omisiones sancionables hayan sido previamente descritas por el legislador, publicadas en una norma y que puedan ser conocidas con anterioridad.

En materia penal, se exige que la norma reguladora sea una ley estatal. Sin embargo, se permite que las Comunidades Autónomas adopten normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia de que se trate, las normas se acomoden a las garantías constitucionales respecto al derecho sancionador y no introduzcan diferencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto al régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio.

2. Principio de Tipicidad

Se desprende del principio de legalidad. Garantiza que solo se podrán imponer sanciones por las vulneraciones del ordenamiento jurídico que hayan sido previamente descritas como infracciones administrativas por una ley.

Uno de los problemas esenciales es si para las sanciones administrativas se exige una reserva absoluta de ley, es decir, que exclusivamente la norma legal señale todo lo relativo tanto a la descripción de la conducta ilícita como a la previsión concreta de la sanción que lleva aparejada. Respecto a las sanciones administrativas, esa "cobertura legal" es algo más flexible. El artículo 129 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que las infracciones administrativas que dan lugar a la imposición de sanciones estarán delimitadas por una Ley, y solo permite que la regulación complementaria por reglamento introduzca especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones establecidas legalmente, sin constituir nuevas infracciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, y que contribuya a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones.

3. Principio de Culpabilidad

Este principio proyecta otra garantía del derecho penal, como es la presunción de inocencia. Para poder sancionar a una persona, es necesario que la Administración acredite que el sujeto es culpable:

• Que el sujeto sea causa de la acción u omisión que supone la infracción.
• Que sea imputable, es decir, que no se den circunstancias que alteren su capacidad de obrar.
• Que concurra dolo o negligencia en la acción u omisión tipificada.

Solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos, aun a título de simple inobservancia. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como la indemnización por los daños y perjuicios causados, que podrán ser determinados por los órganos competentes, debiendo comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine. De no hacerse así, se expedirá la vía judicial correspondiente. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que se cometan y de las sanciones que se impongan. Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las leyes reguladoras.

4. Principio Non Bis In Idem

También se deduce del principio de legalidad. Implica no recaer en la duplicidad de sanciones (administrativa y penal) en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento. Tal objetivo se obtiene impidiendo que los órganos de la Administración lleven a cabo procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delitos, en cuyo caso la infracción es exclusiva de los tribunales penales.

5. Principio de Proporcionalidad

Se refiere a la necesidad de adecuar la sanción a la gravedad de los hechos, así como a la conveniencia de utilizar una serie de criterios para graduarla (artículo 131.3 de la Ley 30/1992). La propia ley prevé que las sanciones administrativas nunca podrán dar lugar a privación de libertad, pena reservada al derecho penal. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción aplicada, considerándose los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

• Existencia de intencionalidad o reiteración.
• Naturaleza de los perjuicios causados.
• Reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

6. Regla de la Prescripción

Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen por el transcurso del tiempo, por prescripción regulada en las leyes que establezcan las respectivas infracciones y sanciones y por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Si estas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3 años, las impuestas por faltas graves a los 2 años y las impuestas por faltas leves al año. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquel está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

7. Principio de Irretroactividad de la Sanción

Artículos 9.3 y 25 de la Constitución Española. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 132, supone que serán de aplicación las sanciones vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan la infracción administrativa. "Las disposiciones sancionadoras solo producirán efecto en cuanto favorezcan al presunto infractor".

2. El Capítulo II del Título IX de la Ley 30/1992

Regula los principios del procedimiento sancionador, estableciendo que el ejercicio de la potestad sancionadora requerirá un procedimiento legal o reglamentariamente establecido, regulando los derechos del presunto responsable, las medidas de carácter provisional, la presunción de inocencia y los requisitos de la resolución que ponga fin al procedimiento. Sentencia 76/1990 en relación a la separación de las fases.

a) Garantía de procedimiento

El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá un procedimiento legal establecido. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. En ningún caso se impondrá una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.

b) Derechos del presunto responsable

Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:

• A ser notificado de los hechos que se le imputan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, como consecuencia de aquellas, se le pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
• A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes.

c) Medidas de carácter provisional

Cuando esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder, mediante acuerdo motivado, a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.

d) Presunción de inocencia

Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. Los hechos constatados por funcionarios a los que se les reconoce la condición de autoridad, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de los respectivos derechos o intereses, puedan señalar los propios administrados. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y posibles responsabilidades. Solo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que, por su relación con los hechos, no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

3. El Procedimiento Sancionador

La configuración y desarrollo es de exclusiva competencia del Estado (artículo 149.1.18ª de la Constitución Española). Dentro de ciertos límites y condiciones, las normas autonómicas podrán desarrollar los principios básicos del ordenamiento sancionador estatal, llegando a modular tipos y sanciones. Fases:

1. Actuaciones preliminares (no inician el procedimiento sancionador): Sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de junio de 2009. Nos dice que las diligencias de investigación previas no marcan el arranque del plazo de caducidad, sino que es la ulterior fecha del acuerdo formal de incoación o de iniciación.
2. Acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador, según la Ley 30/92. Las leyes sectoriales pueden establecer alguna matización, especialmente las leyes estatales, como ocurre con las leyes de tráfico (Artículo 69). Este procedimiento se inicia de oficio, por eso están sometidos a la posible caducidad.
3. Notificación del acuerdo de iniciación (artículos 58 y 59 de la Ley 30/92).
4. Trámite de alegaciones y periodo probatorio. El órgano instructor deberá practicar las pruebas necesarias y las que pida el interesado, excepto las que considere no necesarias, siempre justificándolo. Si no se hace de esta forma, se estará vulnerando el artículo 24 de la Constitución Española. La normativa se completa con el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.
5. Propuesta de resolución elaborada por el órgano instructor. Tiene el mismo formato que la resolución.
6. Notificación de la propuesta al interesado. Su infracción determina la nulidad del procedimiento por infracción esencial del procedimiento (artículo 62 de la Ley 30/92). En los restantes procedimientos administrativos no se notifica nunca al interesado porque la ley no lo prevé. Se notifica para alegaciones.
7. Resolución definitiva, susceptible de los recursos que procedan en vía administrativa, sea en reposición o alzada, y posteriormente recurso contencioso-administrativo.

Durante el procedimiento sancionador, el órgano instructor puede adoptar las medidas provisionales que estime necesarias para garantizar la eficacia de la resolución definitiva. La sanción no es ejecutiva hasta que sea firme en vía administrativa.

4. Desarrollo Reglamentario

Desarrollado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. La potestad sancionadora se ejercerá mediante el procedimiento establecido en este Real Decreto, en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos por:

1. La Administración General del Estado, donde el Estado tiene competencia exclusiva.
2. La Administración de las Comunidades Autónomas, en materias en las que el Estado tiene competencia normativa plena.
3. Las entidades que integran la Administración Local, en materias en las que el Estado tiene competencia normativa plena.

También se aplica este reglamento a los procedimientos sancionadores establecidos en ordenanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones, respecto de materias en que el Estado tiene competencia normativa plena, en lo no previsto en las ordenanzas.

Quedan excluidos del reglamento: los procedimientos de ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria y los procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social. No obstante, el reglamento tiene carácter supletorio de las regulaciones de tales procedimientos.

Estas disposiciones no son de aplicación ni tienen carácter supletorio respecto al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por relación contractual.

El procedimiento se desarrolla de acuerdo con el principio de acceso permanente. Por lo tanto, en cualquier momento del procedimiento, los interesados tienen derecho a conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo. Con anterioridad al trámite de audiencia, los interesados podrán formular alegaciones y aportar los documentos que estimen convenientes.

El reglamento plasma los principios de la potestad sancionadora de la Ley 30/1992.

En defecto de regulación específica establecida en la norma correspondiente, cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otras, se debe imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

Concurrencia de sanciones

El órgano competente no resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra identidad de sujeto y fundamento.

Reconocimiento de responsabilidad o pago voluntario

Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. Cuando la sanción tenga carácter pecuniario, el pago voluntario del imputado, en cualquier momento anterior a la resolución, podrá implicar igualmente la terminación del procedimiento, sin interponer los recursos procedentes, en los términos establecidos expresamente, pudiéndose aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta, que deberán estar determinadas en la notificación de la iniciación del procedimiento.

Órganos competentes

Son órganos administrativos competentes para la iniciación, instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores las unidades administrativas a las que, conforme a los artículos 11 y 21 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cada Administración atribuya estas competencias. Son los órganos expresamente previstos en las normas sancionadoras y los que resulten de las normas de atribución y ejercicio de competencias establecidas en el capítulo I del título II de la Ley 30/1992. Cuando no queden especificadas en las normas anteriores, para iniciar el procedimiento, la competencia corresponde al órgano que tenga que resolver. En la Administración Local, los órganos competentes para la resolución son los alcaldes u otros órganos, cuando así esté previsto en las normas de atribución de competencias.

Diferencia entre prescripción y caducidad

Prescripción

Pone fin a la potestad sancionadora de la administración. Es el tiempo que tiene la administración para iniciar el procedimiento. Es causa de extinción de la responsabilidad administrativa del infractor.

Caducidad

Pone fin al procedimiento por agotamiento del tiempo que tiene la administración para tramitarlo y dictar la resolución definitiva. Es un modo anormal de terminación del procedimiento.

Si un procedimiento caduca, la administración ha de apreciar de oficio (aunque no lo alegue el interesado) la caducidad, dictando una resolución expresa en la que así lo declare y proceda al archivo de las actuaciones. Ahora bien, si no hubiera prescrito la infracción, la administración puede iniciar de nuevo el procedimiento sancionador, pero teniendo en cuenta que el procedimiento caducado no ha existido a efectos de la prescripción.

La caducidad se computa desde la fecha de adopción del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador (Tribunal Supremo, 14 de julio de 2009; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 152/2011).

Prescriben las acciones, las infracciones y las sanciones, y caducan los procedimientos.

La resolución administrativa impone no solamente la sanción, sino que también puede acordar el restablecimiento de las cosas a la situación inmediatamente anterior a cometerse la infracción. Además, puede acordar la indemnización de los daños causados al interés público.

Principio de solidaridad

El artículo 130 de la Ley 30/92 consagra el principio de solidaridad en la infracción y en la sanción, en relación con varios sujetos conjuntamente obligados a cumplir o mantener una obligación legal. Sentencia a considerar: Audiencia Nacional, 25 de junio de 2014. La solidaridad no excluye la necesidad de culpabilidad en el infractor, al menos a título de negligencia. La solidaridad viene impuesta "ope legis". Significa que la administración podrá reclamar el importe de la sanción a cualquiera de ellas en su totalidad, sin perjuicio del derecho de repetición que corresponde entre ellas, o bien puede reclamar proporcionalmente la parte que corresponde a cada una de ellas.

La resolución sancionadora puede conllevar:

1. Imposición de la sanción (sanción económica o la que proceda).
2. Ordenar la restitución de la situación al momento anterior de cometerse la infracción.
3. Indemnización de daños y perjuicios.

Competencia del orden jurisdiccional

Es un procedimiento administrativo que finaliza con un acto administrativo y, en consecuencia, es competencia del orden contencioso-administrativo. Excepción: los actos dictados en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical, cuya competencia es del orden jurisdiccional social (artículo 2.n) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social). Ejemplo: sanción dictada por la autoridad laboral por cesión ilegal de trabajadores.