Principios y Estructura de la Administración Pública Chilena

Organización Administrativa del Estado

Los sistemas de organización administrativa son el conjunto de normas y principios según los cuales se estructuran orgánicamente las unidades que componen el complejo administrativo, tal como lo define Daniel Argandoña.

Formas de Organización Administrativa

1. La centralización
2. La descentralización
3. La desconcentración

1. Centralización Administrativa

La centralización administrativa es aquella forma de organización pública en la que una sola Administración, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello, según Ramón Parada.

Características de la Centralización Administrativa

• Organización Piramidal: Todos los órganos que desarrollan funciones administrativas en el territorio nacional convergen hacia un jerarca único y superior en la pirámide organizacional.
• Vínculo Jerárquico: Todos los órganos están vinculados con el poder central, quien regula el desempeño de los órganos administrativos. Estos están obligados a acatar las directivas y decisiones del supremo jerarca.
• Competencia Absoluta: La competencia de los órganos centralizados se extiende a todo el territorio, de tal forma que los órganos locales solo ejecutan las decisiones del poder central.
• Carencia de Personalidad Jurídica y Patrimonio Propio: Los órganos centralizados no son sujetos de derecho y, por tanto, no existen como entidades jurídicas independientes. Actúan a través de la personalidad jurídica del Fisco de Chile. Al carecer de personalidad jurídica, es lógico que tampoco tengan patrimonio propio, ya que un atributo de la personalidad es el patrimonio propio. Ejemplos: Carabineros de Chile, Gendarmería de Chile.

2. Desconcentración Administrativa

La desconcentración administrativa es la transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior, sea central o periférico, dentro de un mismo ente público, según Ramón Parada.

Características de la Desconcentración Administrativa

• Carecen de personalidad jurídica y patrimonio propios.
• El traspaso de competencias al órgano inferior es por ley.
• La atribución de competencias se produce dentro del mismo órgano.
• Se debilita el vínculo de jerarquía.
• La transferencia de competencias es definitiva.
• No procede recurso jerárquico: El superior no podrá anular, rectificar o revisar las decisiones del órgano subordinado en las materias desconcentradas.

Diferencia entre Desconcentración y Delegación

Existe una figura jurídica similar, la delegación, cuando una autoridad superior entrega competencias a otros. La principal diferencia con la desconcentración radica en el origen de la transferencia:

• En la desconcentración, la entrega de competencia se hace por ley.
• En la delegación, se hace por un acto administrativo.

Requisitos de la Delegación

• La delegación se realiza mediante decreto o resolución.
• Debe ser parcial y respecto de materias específicas.
• El delegado debe ser dependiente del delegante.
• El acto de delegación debe ser publicado y/o notificado a la autoridad respectiva.

La delegación se caracteriza por ser esencialmente revocable, es decir, en cualquier momento se puede retirar la competencia delegada al respectivo organismo.

3. Descentralización Administrativa

En la descentralización administrativa, no existe una relación de dependencia jerárquica directa con el nivel central, aunque tampoco hay independencia absoluta. La relación entre el Presidente de la República y los órganos descentralizados se denomina supervigilancia o tutela, lo cual no debe confundirse con una superfiscalización.

La Supervigilancia o Tutela

La supervigilancia es el nivel de intervención o injerencia que mantiene el Presidente de la República sobre los órganos descentralizados. Esta se manifiesta principalmente en tres aspectos:

1. Nombramiento o designación de ciertas jefaturas o autoridades de esos servicios.
2. Asignación de recursos, a través de la Ley de Presupuesto.
3. El nivel central muchas veces fija ciertos programas de acción.

Características de la Descentralización Administrativa

• Se rompe la estructura piramidal. Estos órganos no confluyen hacia un superior común.
• La relación con el poder central no es de jerarquía ni dependencia, sino de supervigilancia o tutela.
• Tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, distintos de la persona jurídica Fisco.

Tipos de Descentralización

La descentralización puede ser territorial o funcional:

1. Descentralización Territorial: Es una forma de organización administrativa a través de la cual se transfieren potestades administrativas desde los órganos centrales de la administración pública a órganos personificados de base territorial.
2. Descentralización Funcional: Forma de administración donde se crean órganos para desarrollar funciones administrativas de carácter especial en algún tipo de materias.

La Competencia Administrativa

La competencia se define como la medida de poder público entregado por ley al órgano y también como el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano y que está obligado a ejercitar.

Criterios Básicos para la Distribución de Competencias

• Jerarquía: Consiste en la forma de distribución de la competencia entre los órganos que se encuentran en los diversos grados de jerarquía.
• Territorio: Corresponde a una fórmula de distribución horizontal de competencias y poderes en general, en que el elemento determinante para la atribución de la competencia será el ámbito espacial dentro del cual la competencia se ejercerá.
• Materia: Se atribuyen competencias en consideración al asunto, fin u objeto que se pretenden abordar o cumplir.

Administración Comunal: La Municipalidad

La administración local de cada comuna o agrupación de comunas, según lo determine la ley, reside en una municipalidad. Esta estará constituida por el alcalde, quien es su máxima autoridad, y por el concejo (Art. 118 CPR y Art. 1° Ley N° 18.695).

Los alcaldes son elegidos por sufragio universal de conformidad con la ley orgánica constitucional de municipalidades, duran cuatro años en sus cargos y pueden ser reelegidos sucesivamente hasta por dos períodos. Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, pueden designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Funciones Privativas de la Municipalidad (Art. 3 LOCM)

• Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo.
• La planificación y regulación de la comuna y la confección del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes.
• La promoción del desarrollo comunitario.
• Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos según la ley.
• Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización según ley.
• El aseo y ornato de la comuna.

Otras Funciones de las Municipalidades en su Territorio

Las municipalidades, en el ámbito de su territorio, también pueden desarrollar funciones relacionadas con:

• La educación y la cultura.
• La salud pública y la protección del medio ambiente.
• La asistencia social y jurídica.
• La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo.
• El turismo, el deporte y la recreación.
• La urbanización y la vialidad urbana y rural.
• La construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias.
• El transporte y tránsito públicos.
• La Gestión del Riesgo de Desastres en el territorio de la comuna.
• El desarrollo, implementación, evaluación, promoción, capacitación y apoyo de acciones de prevención social y situacional.

La Toma de Razón

La toma de razón es una revisión que realiza la Contraloría General de la República, establecida en la Constitución y en la Ley N° 10.326.

¿Están Sometidos a Toma de Razón los Actos Administrativos del Municipio?

La Ley N° 18.695 establece expresamente que los actos administrativos de las municipalidades no estarán afectos al trámite de toma de razón.

Excepciones a la No Toma de Razón Municipal

Existen algunas excepciones donde los actos municipales sí requieren toma de razón:

1. Cuando el municipio debe dictar un decreto alcaldicio fundamentado para aplicar una medida disciplinaria propuesta por la Contraloría. Este decreto fundado sí va a toma de razón en la Contraloría.
2. Modificaciones relacionadas con la Ley N° 19.886, conocida como la Ley de Chile Compra.
3. Modificaciones a la Ley N° 18.695 en cuanto a la posibilidad de que las municipalidades puedan fijar su planta de personal.

El Alcalde (Art. 56 LOCM)

El alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y, en tal calidad, le corresponde su dirección y administración superior, así como la supervigilancia de su funcionamiento.

Causales de Cesación del Cargo de Alcalde

El alcalde cesará de su cargo en los siguientes casos:

• Pérdida de la calidad de ciudadano.
• Inhabilidad o incompatibilidad sobreviviente.
• Remoción por impedimento grave, por contravención de igual carácter a las normas sobre probidad administrativa, o notable abandono de sus deberes.
• Renuncia por motivos justificados, aceptada por los dos tercios de los miembros en ejercicio del concejo.

Atribuciones del Alcalde (Art. 63 LOCM)

• Representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad.
• Proponer al concejo la organización interna de la municipalidad.
• Nombrar y remover a los funcionarios de acuerdo con las normas estatutarias que los rigen.
• Velar por la observancia del principio de la probidad administrativa dentro del municipio y aplicar medidas disciplinarias al personal de su dependencia, en conformidad con las normas estatutarias que lo rijan.
• Administrar los recursos financieros de la municipalidad.
• Otorgar, renovar y poner término a permisos municipales.
• Adquirir y enajenar bienes muebles.
• Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular.

El Concejo Municipal (Art. 71 y siguientes LOCM)

En cada municipalidad habrá un concejo de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local y de ejercer las atribuciones que señala esta ley.

Composición del Concejo Municipal

Cada concejo estará compuesto por:

• Seis concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de hasta setenta mil electores.
• Ocho concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de más de setenta mil electores y hasta ciento cincuenta mil electores.
• Diez concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de más de ciento cincuenta mil electores.

Causales de Cesación del Cargo de Concejal

Los concejales cesarán sus cargos por las siguientes causales:

• Incapacidad psíquica o física para el desempeño del cargo.
• Renuncia por motivos justificados, aceptada por el concejo.
• Inasistencia injustificada a más del veinticinco por ciento de las sesiones ordinarias a que se cite en un año calendario.
• Inhabilidad sobreviviente, por alguna de las causales previstas en las letras a) y b) del artículo anterior.
• Pérdida de alguno de los requisitos exigidos para ser elegido concejal.
• Incurrir en una contravención grave al principio de la probidad administrativa.

Atribuciones del Concejo Municipal

Al concejo le corresponderá:

• Elegir al alcalde, en caso de vacancia.
• Pronunciarse sobre las materias que enumera el artículo 65 de esta ley.
• Fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales y la ejecución del presupuesto municipal.
• Fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezcan, las que deberán ser respondidas por escrito dentro del plazo máximo de quince días.
• Pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de alcalde y de concejal.
• Aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones o fundaciones.

La Confianza Legítima en la Contratación Pública

Los funcionarios a contrata tienen contratos temporales, según el estatuto, que duran hasta el 31 de diciembre. Si desean seguir trabajando, deben solicitar prórroga y ser recontratados. En teoría, se avisa a quienes no seguirán trabajando, pero en la práctica, no se informa a quienes sí tienen prórroga, sino a quienes terminan su contrato. Esto llevó a que algunos empleados, con muchos años en el cargo, descubrieran que no serían prorrogados solo cuando ya no estaban en sus puestos, generando conflictos.

Estos casos fueron llevados a la Contraloría (dictamen de Jorge Bermúdez), que dictaminó que la administración vulneró la confianza legítima de estas personas, ya que no se les informó adecuadamente y, por lo tanto, deben ser reincorporadas. La clave del asunto es cuánto tiempo de comportamiento repetido se necesita para que exista confianza legítima, y ese período varía entre 2 años (según la Contraloría) y 5 años (según la Corte Suprema).

El Principio de Obediencia Reflexiva

La obediencia reflexiva es un principio en cuya virtud se autoriza al subalterno a representar aquellas órdenes que estime ilegales. Por el contrario, existe el sistema de obediencia absoluta, que es el deber de obediencia por parte de los administrados o funcionarios subordinados.

El Procedimiento de Representación

Cuando un jefe da una orden que un funcionario estima ilegal, existe un procedimiento técnico llamado la Representación. Consiste en que un funcionario puede representar la orden a su superior jerárquico porque estima que esa orden es ilegal. Se debe realizar por escrito, haciendo ver al jefe que la orden no está conforme a la ley y que el funcionario no la ejecutará, con copia al superior jerárquico de ambos. Esto sirve al funcionario para eximirse de responsabilidad. Si el jefe insiste por escrito, también con copia al jefe jerárquico de ambos, según la ley, renace el deber de obediencia.

Principios Fundamentales del Derecho Administrativo

Diferencia entre Legalidad y Reserva Legal

Aunque relacionados, los principios de legalidad y reserva legal tienen matices distintos:

• La legalidad es una consecuencia de una prohibición para la administración de actuación contraria a lo consagrado en la ley. Tiene un carácter negativo: no transgredir la ley.
• La reserva legal supone que la administración pública solo podrá actuar cuando la ley la ha autorizado para ello. Tiene un carácter positivo: da fundamento legal a la actuación pública.

Principios Derivados de la Legalidad

• Legalidad de las competencias.
• Responsabilidad del funcionario o agente público por el acto ilegítimo.
• Nulidad de derecho público.
• Acción popular.
• Reclamación contencioso administrativa.

Diferencias entre Derecho Privado y Derecho Público Administrativo

Las diferencias fundamentales entre el Derecho Privado y el Derecho Público Administrativo radican en la naturaleza de las relaciones, la autonomía de la voluntad y el carácter de sus normas: