Principio de Legalidad, Supletoriedad y Reglamentos: Una Aproximación al Derecho Administrativo

Principio de Legalidad

Primera Fase: Sumisión a la Ley

Este principio, fundamental en el Estado de derecho, atraviesa dos fases históricas. En la primera, se entiende la sumisión de la Administración a las leyes aprobadas por los Parlamentos. Esta sumisión se basa en:

• Supremacía de la Ley: Triunfante en Francia (Rousseau) y Gran Bretaña (soberanía de la ley), se fundamenta en:
  • Concepción democrática: La ley expresa la voluntad popular.
  • Concepción liberal: La ley garantiza la libertad ciudadana, limitando la actuación del Poder Ejecutivo (PE).
• División de Poderes: El Poder Legislativo (PL) controla al PE a través de la ley, a la cual la Administración debe someterse.

Segunda Fase: Ampliación del Alcance

En una segunda fase, el principio se amplía. Se reconoce la potestad reglamentaria de la Administración, pero ésta no puede contradecir sus propios reglamentos. Posteriormente, con la supremacía constitucional, la Administración se sujeta también a la Constitución.

En esta fase, la legalidad incluye todas las normas jurídicas: Constitución, reglamentos, principios generales, tratados internacionales, etc.

Supletoriedad del Derecho Estatal

Supletoriedad significa que una norma actúa en defecto de otra. El derecho estatal suple al autonómico cuando éste es insuficiente. Esto se debe a la capacidad del derecho estatal para dotar de unidad, coherencia y sistematicidad al sistema jurídico.

El derecho estatal regula áreas clave (civil, mercantil, propiedad intelectual, laboral, judicial, penal, etc.), lo que justifica su carácter supletorio. La doctrina señala tres supuestos de supletoriedad:

1. Competencia normativa asumida pero no ejercida.
2. Competencias asumidas y ejercidas parcialmente (supletoriedad en la parte no regulada).
3. Lagunas en la aplicación de una normativa autonómica completamente ejercida.

Entes Institucionales y Relación de Instrumentalidad

Los entes institucionales, creados por una Administración Pública (matriz), desempeñan funciones de la Administración matriz o actividades privadas. Sus características son:

1. Manifestación de la descentralización funcional.
2. Entes instrumentales de las Administraciones territoriales (AGE, Administración Local y CCAA).
3. Personalidad jurídica independiente, pero con dependencia de la Administración matriz.

La relación de instrumentalidad se manifiesta en:

1. Adscripción a un órgano de la Administración matriz (Ministerios, Consejerías, Plenos de Corporaciones Locales), con potestades de dirección y control.
2. Nombramiento y cese de los titulares de los órganos de gobierno, y control financiero por parte de la Administración matriz.
3. Retorno del aparato organizativo y patrimonial a la Administración matriz en caso de extinción.

Principios Generales del Derecho

Diferencia entre Principios y Normas-Reglas: Los principios tienen un supuesto de hecho más abierto que las normas-reglas. Son normas jurídicas con un supuesto de hecho genérico que inspiran otras normas más específicas.

Funcionan como válvula de cierre del sistema, resolviendo casos no previstos por el legislador. Sus funciones son:

1. Función informadora: Inspiran y pueden anular normas-reglas contradictorias.
2. Función interpretativa: Se elige la interpretación más favorable a la realización del principio.
3. Función integrativa: Se aplican en defecto de ley o costumbre.

Reserva Material y Formal de Ley

La Reserva Material de Ley (RML) indica que ciertas materias solo pueden ser reguladas por leyes y reglamentos ejecutivos (con habilitación legal previa). La Reserva Formal de Ley (RFL), establecida por ley, se aplica a materias sin RML, permitiendo reglamentos independientes, pero impidiendo su modificación o derogación por reglamentos posteriores.

Reglamentos

Son disposiciones administrativas generales de rango inferior a la ley. Se diferencian de los actos administrativos generales en:

1. Los reglamentos tienen múltiples aplicaciones; los actos administrativos generales, una sola.
2. Los reglamentos son innovadores del ordenamiento jurídico; los actos administrativos generales no lo son.
3. Los reglamentos no son susceptibles de derogación singular; los actos administrativos generales sí.
4. La invalidez de un reglamento implica nulidad de pleno derecho; la de un acto administrativo, anulabilidad.

Límites de la Potestad Reglamentaria

Límites Formales

• Competencia: La Administración debe tener la potestad y la competencia reglamentaria.
• Jerarquía Normativa: Los reglamentos no pueden contradecir la Constitución o las leyes.
• Procedimiento: Se debe seguir el procedimiento establecido.
• Publicidad: Los reglamentos deben ser publicados.

Límites Materiales

1. Cumplimiento de los Principios Generales del Derecho.
2. Límites de la potestad discrecional.
3. Materias reservadas a la ley (solo reglamentos ejecutivos).
4. Principio de irretroactividad (dos posiciones doctrinales).