Principio de Legalidad en el Derecho Administrativo Sancionador

Legalidad

Principio de la potestad sancionadora en cuya virtud tiene que existir una norma con rango de ley (reserva de ley) que fije los elementos esenciales de las infracciones y sanciones administrativas + siguiendo el procedimiento previsto (remisión). La base jurídica la encontramos en los arts. 25.1 CE y 25.1LRJSP. El primero: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen delito, falta o infracción administrativa. Este principio comprende una doble garantía:

Orden material y alcance absoluto

Refleja la trascendencia del principio de seguridad de dichos ámbitos limitativos de la libertad individual (las sanciones penales y administrativas) y se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes. Las infracciones deben estar tipificadas y las sanciones previstas en una norma jurídica que reúna las condiciones de lex scripta, lex previa y lex certa.

Alcance sustantivo del principio de legalidad sancionadora

Art. 25.1 LRJSP, dispone que la potestad sancionadora de las administraciones públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto en las leyes. Ello supone reconocer el principio de vinculación positiva de la Administración a la ley en esta materia. Y extender la exigencia de norma previa y cierta a otros aspectos de régimen sancionador distintos de la tipificación de infracciones y sanciones, incluidos los de procedimiento.

Carácter formal

Se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término “legislación vigente” contenido del art. 25.1 CE., es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora. Esta segunda consecuencia del principio de legalidad es más problemática en el derecho administrativo sancionador, y diferente al derecho penal, en que rige una reserva absoluta de ley orgánica, sin perjuicio de los tipos penales que se integran mediante remisiones a leyes o reglamentos en cuanto sancionan la infracción de estas otras normas.

Regla general

No sólo el ejercicio de la potestad sancionadora precisa de cobertura de una norma con rango de ley, sino que la ley habilitante debe tener un contenido material propio relativo a la tipificación de los ilícitos administrativos y las consecuencias sancionadoras. No es admisible en el ámbito de las relaciones de sujeción general, que la ley se remita en blanco al reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica ante la propia ley. No es posible que el reglamento cree tipos de infracción no previstos por la ley. La colaboración reglamentaria, en virtud de remisión legal, debe ceñirse a precisar la definición de los tipos legales, concretando su significado, complementando espacios no agotados por la ley o reduciendo los márgenes de discrecionalidad para su interpretación y aplicación, por razones de seguridad jurídica o por exigencias técnicas.

Excepciones

La doctrina admite excepciones que flexibilizan la exigencia de reserva de ley. La más importante es la que atañe a las relaciones de sujeción especial. Este tipo de relaciones debe tener también una cobertura legal, pero la ley puede remitir al reglamento por entero o casi por entero la especificación y graduación de las infracciones. Ej., el régimen disciplinario de los funcionarios del Estado, pues la ley solo tipifica las faltas muy graves, mientras que el resto se encuentran tipificadas por reglamento.

La excepción es más clara cuando la tipificación de las infracciones o determinación de las sanciones se lleva a cabo por entidades o corporaciones dotadas de autonomía de dichas relaciones de sujeción especial. Los colegios profesionales, la jurisprudencia remite a los propios colegios la facultad de ordenar el ejercicio de la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.

Cuestión singular es la tipificación de infracciones y sanciones por las ordenanzas locales cuando no existe una norma legal de remisión con un contenido sancionador sustantivo propio. El TC ha sostenido que la necesidad de respetar la autonomía local en materia de competencia de los entes locales lleva a flexibilizar las consecuencias de la reserva de ley, pero no a excluirla, no pueden los municipios y otros entes tipificar por completa y según su propio criterio infracciones y sanciones administrativas. La reforma de la LBRL optó por tipificar, algunas infracciones y sanciones en materias propias de las ordenanzas municipales.