El Principio de Legalidad en la Administración Pública Española

El Principio de Legalidad en la Constitución de 1978

La Primacía de la Constitución

La primacía de la Constitución implica que todas las fuentes del Derecho, incluida la Ley, tienen la posición que la Constitución les asigna. En nuestro Ordenamiento, la posición de la Ley viene determinada por diversos datos constitucionales, de los que cabe destacar los siguientes:

• Primero, su poder está limitado por las competencias cedidas y asumidas por las Comunidades Europeas.
• Segundo, la función de garantía de los derechos del ciudadano ha pasado a ser asumida, en sus determinaciones fundamentales, por la Constitución y por los Tratados internacionales ratificados por España, según establece el artículo 10.2 de la Constitución.
• Y tercero, la complejidad de poder político, conlleva la imposición de límites materiales al legislador.

La prevalencia de la ley se garantiza con las reservas constitucionales a la ley que en ocasiones son reservas de normas con valor de ley y en otras son remisiones al procedimiento legislativo. Sin perjuicio de estas reservas de ley, la doctrina española, siguiendo el ejemplo de la alemana (Jesch), se pregunta si la Constitución contiene un principio general que somete a la exigencia de Ley previa toda la actividad administrativa.

El Reconocimiento Constitucional de la Administración

La Administración y el poder que ejerce existen como consecuencia de su reconocimiento constitucional. La Norma Fundamental crea el poder administrativo y lo limita en la medida en que el constituyente quiso. En tal sentido, cabe decir que la Constitución subordina o circunscribe el poder de la Administración por diversas frentes sin necesidad de que una ley parlamentaria acote sistemáticamente su ámbito de acción (art. 97 y 103 CE). El dato nuevo que nuestra Constitución aporta consiste en que ese Derecho no se encuentra, necesariamente, en la Ley ya que el Ordenamiento jurídico comprende tanto las normas formalizadas y escritas como las no formalizadas (costumbre y principios generales del Derecho).

El Principio de Legalidad de la Administración

El principio constitucional de legalidad de la Administración viene a expresar que toda la actividad administrativa es valorable jurídicamente. Esto es, que no hay un resquicio o un espacio ajeno al Derecho en el que la Administración no es heredera con un poder ajurídico o prejurídico. La Administración no es heredera del poder autónomo que, como se recordará, ejercía el Monarca en las Constituciones dualistas, pero tiene cierto grado de autonomía dentro del marco de la legalidad.

Criterios del Principio de Legalidad en el Ordenamiento Jurídico

Hasta ahora hemos analizado el principio de legalidad desde la Constitución y lo hemos hecho en términos generales y abstractos. Demos un paso más para comprobar los criterios sobre los que se sustenta el principio de legalidad de la Administración en el conjunto del Ordenamiento jurídico. Un rápido repaso al Derecho Administrativo permite concluir que la actividad de la Administración está regulada por normas escritas en los siguientes aspectos:

A) Tipicidad y Competencia

En nuestro Ordenamiento el ejercicio del poder administrativo requiere la atribución de competencia por norma escrita. El ejercicio de competencia administrativa sin previa atribución da lugar a la vía de hecho, concepto que hace referencia a la actuación administrativa realizada al margen del Derecho. La vía del hecho, por ser una extralimitación del poder de la Administración, una actuación sin ninguna cobertura legal, lleva consigo la pérdida de sus privilegios procesales, lo que permite a los particulares reaccionar frente a la Administración sin necesidad de esperar un pronunciamiento formal –acto administrativo- (art. 25.2 y 30 LJCACA).

B) Tipicidad Procedimental

La actividad de la Administración para ser jurídicamente correcta debe adecuarse a un procedimiento previamente establecido por normas escritas. De ello se ocupa, directamente, la Constitución al prescribir que la “ley” regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos y la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones que les afecten (art. 105 CE).

Más concretamente, el artículo 53.1 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone “Los actos administrativos que dicten las administraciones públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido”.

C) Tipicidad Presupuestaria

Los gastos e ingresos de la Administración están predeterminados por el presupuesto. El presupuesto autoriza la cuantía máxima de los gastos de la Administración y prevé los ingresos necesarios para cubrirlos, durante un plazo determinado. La Constitución reserva a la ley la aprobación del presupuesto del Estado (art. 134), los Estatutos de Autonomía establecen idéntica reserva para los presupuestos de la correspondiente Administración autonómica y la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local excluye la reserva de ley para el presupuesto de las Administraciones locales y confía su aprobación a un órgano democrático, inspirado en el pluralismo político (El pleno de la Corporación, Ayuntamiento, Diputación, etc…).

D) Tipicidad Teleológica

Las potestades administrativas se confieren a la Administración para la consecución de fines típicos. El artículo 40.2 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone a este respecto que “el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos” y tanto esa Ley (art. 53.2 LRJ) como la reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 63.1 LRJ y 70.2 LJCACA), sancionan con la invalidez los actos administrativos que incurren en desviación de poder, esto es, la utilización de la potestad con un fin distinto del previsto por el Ordenamiento Jurídico.