La Potestad Reglamentaria: Fundamentos, Titulares y Tipos de Reglamentos en la Administración

Definición y Naturaleza del Reglamento

La potestad reglamentaria se refiere a la capacidad de dictar reglamentos. El reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración. Históricamente, el reglamento ha evolucionado: pasó de ser considerado una ley en sentido material, subordinada a la ley formal y sin poder contradecirla, a ser, mediante una distinción cualitativa, una expresión de la voluntad de la propia Administración.

Relación entre Ley y Reglamento

El reglamento se asemeja a la ley en que ambos son normas escritas. Sin embargo, existen diferencias fundamentales:

• La ley es la norma originaria y primordial.
• El reglamento es una norma inferior y complementaria a la ley.

El reglamento solo puede producirse en los ámbitos que la ley le permite. No puede dejar sin efectos preceptos legales, ni contradecir o suplir a la ley. Esta relación jerárquica establece la superioridad de la ley sobre el reglamento.

La Potestad Reglamentaria: Concepto y Justificación

La potestad reglamentaria es el poder conferido a la Administración para dictar reglamentos, cumpliendo una función de motorización normativa. Su justificación puede abordarse desde dos perspectivas:

• Justificación material: Aunque inicialmente podría parecer contraria al principio de división de poderes, se fundamenta en la delegación legislativa y en el poder reglamentario inherente al Ejecutivo. Se reconoce esta potestad debido a la lentitud e intermitencia de los procesos parlamentarios, en contraposición a la rapidez y continuidad que puede ofrecer la producción normativa de la Administración.
• Justificación formal: El fundamento jurídico radica en el otorgamiento explícito de esta potestad normativa a la Administración por la Constitución Española (CE), específicamente en su artículo 97. Además, el artículo 106.1 de la CE establece que los tribunales controlan la legalidad de la potestad reglamentaria y la actuación administrativa.

Distribución de las Potestades Normativas

El reparto de las potestades normativas se basa en la distinción entre la ley, como fuente primordial y preferente del ordenamiento jurídico, y la atribución al Gobierno de una función normativa secundaria y subordinada. Existen dos supuestos principales en los que el Gobierno puede dictar disposiciones con rango de ley:

• Reales Decretos-leyes: El Gobierno dicta normas con rango de ley en casos de extraordinaria y urgente necesidad, sustituyendo temporalmente a las leyes emanadas del Parlamento.
• Reales Decretos Legislativos: El Gobierno ejerce potestad normativa por delegación expresa de las Cortes Generales, mediante leyes de delegación, para dictar normas con rango de ley.

Titulares de la Potestad Reglamentaria

Ámbito Estatal

El artículo 97 de la CE declara al Gobierno como el titular principal de la potestad reglamentaria. Dentro del Gobierno:

• El Presidente del Gobierno la posee, ya que dirige la acción del Gobierno.
• Los Ministros también disponen de ella, aunque limitada al ordenamiento interno de sus respectivos ministerios.

Los órganos administrativos inferiores tienen su potestad reglamentaria restringida principalmente al ámbito organizativo interno.

Las normas emanadas de esta potestad se denominan:

• Reales Decretos: Cuando emanan del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
• Órdenes Ministeriales: Cuando emanan de los Ministros.

Ámbito Autonómico y Local

Los Estatutos de Autonomía y las leyes reguladoras de los gobiernos y administraciones autonómicas atribuyen la potestad reglamentaria al Gobierno autonómico correspondiente.

La potestad reglamentaria de las entidades locales (municipios, provincias, etc.) se apoya en su atribución por la ley y se limita, por lo general, a su organización interna y a la regulación de materias de su competencia (ordenanzas y reglamentos locales).

Otros Órganos con Potestad Reglamentaria

Existen órganos constitucionales (como las Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional) que también poseen potestad reglamentaria en las materias relativas a su organización y funcionamiento interno. Esta atribución se fundamenta en la necesidad de defender su independencia respecto de posibles intervenciones del Poder Ejecutivo.

Clases de Reglamentos

Los reglamentos pueden clasificarse según diversos criterios:

Según su relación con la Ley:

• Reglamentos ejecutivos (secundum legem): Son aquellos que complementan y desarrollan una ley preexistente en la que se apoyan, detallando aspectos necesarios para su aplicación.
• Reglamentos independientes (praeter legem): No complementan ni desarrollan directamente ley alguna, sino que surgen al margen de una ley específica. Generalmente, solo caben en el ámbito organizativo interno de la Administración o en materias no reservadas a la ley.
• Reglamentos de necesidad (contra legem): Son disposiciones excepcionales que pueden llegar a contradecir lo dispuesto en una ley. Solo se admiten en situaciones de emergencia o estados excepcionales (estado de alarma, excepción o sitio), y su vigencia está limitada a la duración de dicha situación, tras la cual se restablece la primacía de la ley.

Según sus efectos jurídicos:

• Reglamentos jurídicos o normativos: Son aquellos que innovan el ordenamiento jurídico, afectando a los derechos y deberes de los ciudadanos con alcance general.
• Reglamentos administrativos o de organización: Limitan su eficacia al ámbito interno de la Administración o a los sujetos vinculados por una relación especial de sujeción (por ejemplo, funcionarios públicos, usuarios de un servicio público). Su principal función es regular la estructura y funcionamiento de los órganos administrativos.

Reiteración: Concepto Fundamental del Reglamento

La potestad reglamentaria implica que el reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración. El reglamento ha pasado de ser una ley en sentido material que no podía contradecir a la ley formal, a ser, mediante una distinción cualitativa, una expresión de la voluntad de la Administración.