Políticas Públicas: Estado de Bienestar y Modelos de Análisis

. As Políticas Públicas no seu Contexto: Estado de Benestar e a Superación do Modelo Weberiano

ESTADO E PP

As Políticas públicas proliferan a partir da consolidación dunha forma de entender e organizar o Estado e a Sociedade: O EDB: Sistema de organización social no que se procura compensar as deficiencias e inxustizas da economía de mercado con redistribucións de renda e prestacións sociais. O Estado debe ser o regulador decisivo do sistema social e debe asumir a obriga de modificalo a través de medidas directas ou indirectas. O cal significa que o Estado vai Intervir abertamente na sociedade civil:

• De xeito cuantitativo: máis recursos para as políticas tradicionais (economía, defensa...).
• De xeito cualitativo: novas políticas (novos valores): orixe e desenvolvemento do EDB; lexislación inglesa de principios do XIX; salario mínimo aos traballadores no París da Revolución de 1848; lexislación alemana de Bismarck: Lei de seguro de enfermidade e maternidade, Lei de accidentes de traballo, Lei de enfermidade, xubilación e defunción; Crise 1929: Grande Depresión: New Deal e Social Security Act, Acordo de Saltsjöbaden; II Postguerra Mundial: Políticas intervencionistas dos gobernos fascistas, Memoria do desemprego, Organización do movemento obreiro, Plan Marshall, Medre económico; Informe Beveridge (1942): prestacións sociais; Teoría Keynesiana - Pacto Keynesiano: o Estado debe intervir na economía mediante políticas fiscais e monetarias; Estado Social ≠ Estado de Benestar; Enfoques:

Enfoque económico: Estado de benestar é funcional co capitalismo avanzado (neomarxismo e Public Choice);

Enfoque político: Estado de benestar = democracia representativa: Pacto keynesiano: pacto político-social e Corporativización do Estado /Estabilidade democrática; Perspectiva das “eleccións e partidos”; Perspectiva do “papel das burocracias e dos funcionarios”

Enfoque cultural: Valores inflúen no desenvolvemento do Estado de Benestar; Prostentatismo vs catolicismo.

MODELOS DE EDB

Segundo o grao de institucionalización:

• Residual/ positivo: Exemplo: EEUU. Intervención do estado mínima (cando familia ou mercado non satisfacen necesidades dos cidadáns). Estabilidade mantendo os niveis de consumo e prestar recursos segundo a renta. Escasamente corporativista e localizada. Alta mercantilización.
• Institucional/ Intervencionista forte: Exemplo: Austria. Institucionalización do individualismo e a liberdade económica, e a seguridade e igualdade. Universalidade, igualdade e solidariedade económica e social. Estado busca garantir un mínimo para os cidadáns e a igualdade xeral de condicións de vida. Altos niveis de desmercantilización.
• Intermedio/ asegurador: Exemplo: Alemaña. Sistema contributivo de S. Social. Mérito á produtividade laboral. Mercado laboral principal mecanismo de asignación de recursos. Taxa sindical media. Negociación centralizada e alta densidade regulativa. Niveis medios de desmercantilización. Forte dominio das transferencias en actuación da política social.

Segundo o criterio político:

• Liberal: Exemplo: EEUU. Leve intervención do Estado: axudas a desfavorecidos e escasas transferencias
• Corporatista: Exemplo: Francia. Mecanismos tradicionais de benestar onde non todos chegan. Forte financiamento e prestacións do sistema da Seguridade Social.
• Socialdemócrata: Exemplo: Austria. Estado solidario, universalista, desmercantilizador dos dereitos sociais das clases medias. Individuo independente do mercado e da familia porque o Estado pretende acadar o pleno emprego.
• Postautoritarios/tradicionalistas: Exemplo: España. Políticas sociais sinxelas e escasa institucionalización. Baixo compromiso de emprego. Mecanismos tradicionais de benestar. Taxa sindical baixa. Alta densidade regulativa. Réxime de transferencias contributivo relacionado co nivel salarial.

Segundo o grao de corportativismo:

• Pluralista: Sen ampla participación do traballo: varias formas de negociación entre intereses profesionais e o goberno. Coordinación e planificación das políticas económicas e sociais. Mínimo corporativismo: Economías políticas descentralizadas e fragmentadas de asociacións de grupos de presión.
• Corporatista ou integrado: Economía regulada pola demanda e oferta. Interdependencia e institucionalización entre o social e o económico. Pluralismo centralizado que acadan os principais obxectivos da política.

Que consecuencias tivo a xeneralización do EDB? Crecemento dos aparatos estatais: a máis funcións máis organización (estrutura e persoal) e crecemento do gasto público; Multiplicación das regulacións e normas gobernamentais; Confusión entre o público e privado: Onde comeza a esfera privada?: alimentación, maltrato, saúde..., Co-xestión: actores públicos e privados (fundacións, externalizacións, redes...); Superación do modelo burocrático-weberiano

Que é burocracia? É unha estrutura organizativa caracterizada por procedementos regularizados, división de responsabilidades, especialización do traballo, xerarquía e relacións impersoais. Características da burocracia

Para Weber (Economía y sociedad,1922) a burocracia ten aspectos positivos:

• Permite tomar decisións “rápidas” e previsibles: grazas á unha rede de estruturas e procesos claros e diferenciados.
• Dá garantes aos cidadáns de que a toma de decisión non sexa arbitraria (≠ discrecionalidade) a través de procedementos ríxidos: obrígase á administración a un comportamento previsible (Lei 30/1992).

Disfuncións da burocracia:

• Carácter legal das normas= Internacionalización das normas (excesivo apego á norma e regulamento)
• Carácter formal das comunicacións= Exceso formalismo e papelame (mastodonte documental)
• Orde e método / División do traballo= Resistencia aos cambios (estabilidade e repetición. Cambio= perigo, ameaza)
• Impersonalidade na relación= Despersonalización na relación (diminución relacións persoais. Nomes= cargo /cidadán=número)
• Xerarquía da autoridade= Categorización na relación (toma de decisión= superior xerárquico. Descoñecemento problema)
• Rotinas e procedementos= Superconformidade (o funcionario fai o que indican as normas. Non hai iniciativa, flexibilidade)
• Competencia técnica e mérito= Exhibición excesiva sinais autoridade (utilización de símbolos e sinais de status)
• Especialización: profesionalización= Dificultade de proporcionar servizos aos cidadáns (funcionarios orientados á organización e non ao servizo)

Que consecuencia deste tipo de organización admin? Máis importancia ó procedemento que ó resultado da acción administrativa, pero estamos nun contexto político administrativo diferente ao que a Burocracia tradicional non lle dá unha resposta axeitada:

• Aumento dos ámbitos de actuación administrativa, de participación da sociedade nos asuntos administrativos, de preocupación pola eficacia e eficiencia do traballo na Admin, da discrecionalidade dos funcionarios para realizar as súas tarefas e xeralización de novos principios reitores da actividade administrativa, fronte á tecnocracia, centralismo, etc. sae a democratización, descentralización, etc.
• Cómpre un cambio de perspectiva de análise das Administracións públicas que supere o paradigma weberiano tradicional e dea conta destes cambios: análise das PP.

. Orixe e Desenvolvemento dos Estudos de Políticas Públicas

(Grupos Reducidos 12 e 19 de febreiro)

. Definición de Política Pública. Tipos de Políticas

Nova perspectiva de análise das Administracións Públicas. A ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS é un enfoque interdisciplinar que intenta analizar os produtos da acción estatal e relacionalos cos actores. Neste enfoque non interesa tanto as estruturas político-administrativas e os procedementos (tradición weberiana) como os resultados da acción (cómo, por qué, para qué). Polo tanto, a súa misión é axudar ao decisor público a responder ás seguintes preguntas:

• Que problema temos que solucionar?
• Como se debe orientar esa intervención?
• Canto tempo será preciso actuar sobre el?
• Que custos terán as accións emprendidas?
• Quen se beneficiará da intervención e quen resultará perxudicado por ela?
• Serán satisfactorios os resultados da intervención?

Polo tanto, debe intervir o goberno para solucionar un problema concreto?

Definición de política pública (pluralidade de definicións):

• Aquelas que fan fincapé na “acción” dos poderes públicos: Anderson (1975): “Un curso de acción seguido por un actor ou conxunto de actores para tratar un problema ou un feito preocupante”. Meny e Thoenig (1992): “Unha política pública é un programa de acción propio dunha ou varios autoridades públicas ou gobernamentais nun ámbito sectorial da sociedade ou nun espazo territorial dado”.
• Aquelas que subliñan a natureza de “actividade” da política: Peters (1982): “Conxunto de actividades das institucións de goberno, actuando directamente ou a través de axentes, e que van dirixidas a ter unha influencia determinante sobre a vida dos cidadáns”. Lemieux (1995): “Unha política pública está conformada por actividades orientadas cara a solución de problemas públicos, na que interveñen actores políticos con interaccións estruturadas e que evolucionan ao longo do tempo”.
• Aquelas que insisten na “decisión” de toda policy: Jenkins: “Conxunto de decisións interrelacionadas, concernentes á selección de metas e medios para acadalas dentro dunha situación específica”. Dye: “Unha política pública é o que os gobernos deciden facer ou non facer”.

Segundo Subirats et al.: elíxase unha ou outra definición, toda política pública debe ter presente os seguintes elementos: busca de solucións a problemas, existencia de “grupos-obxectivo”, “coherencia alomenos intencional” ou “unha teoría do cambio social”, existencia de “diversas decisións e actividades”, “Programa de intervencións”, presenza de “actores públicos”, existencia de “actos formais”, natureza máis ou menos “obrigatoria” das decisións e actividades.

Análise de políticas públicas: análise multidisciplinar e práctico, xa que o que lle interesa a Policy Analysis é determinar: Que fan os gobernos?, Por qué o fan?, Que resultados obteñen?

Hogwood e Gunn: 7 clases de análises de políticas: Estudos sobre contido das políticas, Estudos sobre o proceso das políticas, Estudos sobre os produtos das políticas (outputs), Estudos de avaliación, Estudos para informar aos decisores, Estudos de mellora do proceso de políticas, Estudos de mellora e defensa de políticas.

Tipos de políticas públicas. Segundo Lowi: 2 variables determinan o tipo de política:

• Maior ou menor contido coercitivo da política.
• Grao de concentración da ameaza coercitiva (individuo / grupo)

Tipos de políticas públicas

• Políticas regulativas: imposición de normas aos individuos (Código de circulación).
• Políticas distributivas: outorgan recursos colectivos a individuos (permisos, licenzas...).
• Políticas redistributivas: Establecemento de criterios de acceso de determinados grupos ao goce de certas avantaxes (Política de pensións).
• Políticas constitutivas: Definen as regras do xogo político.

. Fases das Políticas Públicas

Qué son as Políticas Públicas? Conxunto de obxectivos, decisións e accións (políticas, programas públicos, servizos, productos…) que leva a cabo un Goberno para solucionar os problemas que nun momento determinado os cidadáns e o propio Goberno consideran prioritarios.

Ciclo de construción de Políticas Públicas: Identificación e definición do problema, formulación das alternativas de solución, adopción dunha alternativa, implantación alternativa, avaliación dos resultados obtidos.

Qué é a análise de Políticas Públicas? Conxunto de técnicas, conceptos e estratexias que proveñen de distintas disciplinas e intentan mellorala calidade do proceso de transformación de recursos en impactos, o seu obxectivo é axudar ó decisor público a responder preguntas como:

A análise de PP realízano persoas que filtran a realidade a través dos seus valores, capacidade técnica, interese e grao de información.

Aspectos nos que se centra a análise:

• Aspectos externos á Administración Pública, preocupándose polo problema e polo que o rodea.
• Implicación e comportamento dos actores sociais críticos con intereses no proceso da política.
• Obxectivos e metas.
• Medios e utensilios usados para desenvolvela política.

A relación entre o proceso da política e a análise:

• Dúas perspectivas: a do responsable da política: policy maker (directivo), e a do analista de políticas públicas (axente interno ou externo, á organización pública, que informa ós directivos). O papel do analista é aplicalos seus coñecementos técnicos e visión do problema para responder preguntas e producir información para os policy makers.
• Están vinculados en todo momento no proceso das políticas públicas, incluso son dependentes.

Definición dos problemas públicos

• Primeira fase do ciclo das Políticas Públicas. Tradicionalmente sabíase que o problema estaba aí, pero prestábase máis atención á busca e valoración de alternativas de solución. A realidade mostra que os problemas non son reais senón construídos, e é plantexado de varias formas, segundo os valores e intereses de cada actor. O carácter político desta fase demóstrase nas consecuencias de escoller unha definición do problema ou outra.

Definicións dos problemas públicos: detección dos problemas

• Os directivos públicos teñen que anticipalo problema para poder controlalos seus efectos, ademais de logralo éxito na política e un bo posicionamento do responsable que o logrou.
• Os problemas que preocupan á sociedade nun momento determinado recóllense na axenda sistémica. Os problemas extraídos da axenda sistémica que preocupan ós decisores públicos chámase axenda institucional ou política, algo máis estable que a anterior. E ambas se poden medir, mediante barómetros e enquisas de opinión pública, a análise do orzamento dunha organización pública e a súa evolución no tempo.
• En moitas ocasións o que nun principio era un problema por unha causa, logo convértese nun problema por outra causa tras a primeira ser solucionada.
• Un directivo ten que ser coidadoso cando un problema pasa a formar parte da axenda institucional, evitando que problemas que afectan ás minorías queden fóra (orientacións negativas), e así evitala desigualdade (orientacións positivas).
• Orientacións negativas: Poder e capacidade de presión dos grupos de interese, Orientacións culturais, Peso da tradición, Actitudes e valores dos decisores públicos.
• Orientacións positivas: Medios de comunicación de masas, Competencia política, Desexos de crecer das organizacións públicas.

En función das definicións e dos elementos presentes nunha PP, podemos considerar as Políticas públicas como un proceso que principia cando un goberno detecta a existencia dun problema público e remata coa avaliación dos resultados que tiveron as actuacións emprendidas para enfrontarse a ese problema. Polo tanto, podemos falar de etapas ou fases dentro deste proceso (definición, alternativas...). Falar de fases non é falar de proceso liñal, compartamentalizado ou fechado en cada etapa, senón recoñecer que o proceso é un elemento vivo onde as fases non se preceden segundo unha orde predeterminada, nin a existencia dunha fase condiciona a aparición da seguinte dáse unha retroalimentación constante.