Política Exterior de Venezuela: Evolución y Desafíos (1961-1999)

1961

La política exterior que desarrolla un gobierno es la expresión de la soberanía que ejerce en sus relaciones internacionales para el logro de los fines permanentes específicos, definidos en términos de los intereses nacionales o los principios o fines de la política exterior.

En el caso de la Constitución de 1961, el texto del Pacto de Punto Fijo y en particular el del programa mínimo, sustentan la definición del interés nacional, al igual que los presentes en la década de 1959 a 1969 con fines permanentes de la República en materia de política internacional.

Doctrina Betancourt

Esta doctrina expresó uno de los fundamentos éticos, políticos y jurídicos que orientó la política exterior de Betancourt durante la década de 1959 hasta 1969. Estuvo dirigida a promocionar y preservar los sistemas constitucionales de representación popular, así como a desalentar los intentos de irrupción contra los regímenes democráticos que condujeron a la instauración de regímenes dictatoriales.

La intención del gobierno de Betancourt era la de aislar a las dictaduras latinoamericanas para salvaguardar a las democracias del hemisferio, abriendo así oportunidades para la instauración de gobiernos democráticos en la región.

En ejercicio de esta política, el gobierno rompió relaciones diplomáticas con Argentina, Perú y Guatemala, y con muchos otros gobiernos militares. Como instrumento de la política exterior elevado a la categoría de principio, la 14 aplicación del mismo era el resultado del objetivo del preámbulo de la Constitución que señala la sustentación del régimen democrático como único e irrenunciable medio de asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos.

Caribe

Las relaciones con Cuba son de especial preocupación para el gobierno de Venezuela. Se rompen las relaciones diplomáticas con Cuba a fines de 1961, que se enmarcan tanto en la confrontación este-oeste como en la defensa y estabilización de nuestra democracia.

En cuanto al Caribe anglófono, las gestiones con Trinidad y Tobago, que se realizan luego de su independencia, hacen aflorar obstáculos tales como el interés del nuevo país en que Venezuela eliminase el 30% antillano, que era un impuesto adicional a las importaciones provenientes de esas islas.

En el gobierno del presidente Leoni, crece el interés en el acercamiento al Caribe, que resulta en una política activa de aproximación a Trinidad y Tobago, Barbados, Granada, Santa Lucía, Antigua, Aruba y Curazao, así como a los países centroamericanos. En este sentido, el canciller venezolano expresa que los hechos demuestran que las islas del Caribe son mercados naturales para los productos venezolanos.

Las relaciones con Trinidad continúan siendo problemáticas por la vigencia del 30% antillano y los incidentes con los pesqueros en el Golfo de Paria.

Las relaciones con Cuba ocupan gran parte de la atención de la política exterior venezolana y el gobierno lleva en 1967 a la XII reunión de consulta de cancilleres de la OEA el caso cubano nuevamente.

El gobierno de Caldera también asigna una importancia crucial a las relaciones con el Caribe angloparlante, enfocadas desde la perspectiva del pluralismo ideológico y de la necesidad económica y política de diversificar las relaciones internacionales.

La importancia concedida por el gobierno de Lusinchi al Caribe se comprueba por la designación de un embajador especial para asuntos del Caribe, quien se encargó de mantener vigentes múltiples programas de cooperación. Se impulsaron las actividades en los institutos venezolanos para la cultura y la cooperación ubicados en los 14 países del área.

En el caso de Haití, en función de nuestra política exterior inspirada en los valores democráticos, se le otorgó especial atención a ese país luego de la caída del régimen de los Duvalier y durante el corto gobierno de Manigat.

El 2º gobierno de Carlos Andrés Pérez

La política hacia el Caribe en este período de gobierno tuvo prioridad y el interés se centra en la discusión de los grandes problemas políticos y económicos tales como la deuda, el comercio, la lucha en contra del narcotráfico, la promoción de la democracia y la solución del conflicto centroamericano. Se produce la normalización de las relaciones con Cuba y se estrechan vínculos con Jamaica, Granada, Surinam, Guyana y Puerto Rico.

El 2º mandato de Caldera se enmarca en un contexto nacional de ingobernabilidad y crisis financiera, y la vulnerabilidad de las economías de la mayoría de los países de la región.

Se impulsaron alianzas comerciales con determinados países, en particular 22 del entorno cercano y, en materia de integración, la prioridad fue regional, acercándose al CARICOM. Sin embargo, durante esta administración hubo una disminución de la actividad hacia Centroamérica y el Caribe debido a la reorientación de la política exterior hacia Suramérica.

Reclamación de Guyana

En 1964 se decide en consejo de ministros la inclusión del territorio en reclamación en los mapas de Venezuela y en la I Conferencia Interamericana Extraordinaria se aprueba el Acta de Washington, la que se recoge en el 29 artículo 8 de la carta de la OEA que impide a Guyana formar parte de la organización en razón de los reclamos territoriales pendientes.

En septiembre de 1965, el gobierno de Venezuela expone la posición del país en 6 puntos en los cuales se destaca que la reclamación del territorio Esequibo es el tema de mayor trascendencia de la política exterior del gobierno; que Venezuela reclama lo que es suyo sin apetencia alguna de dominio exterior; que no se reconoce ni reconocerá ninguna concesión otorgada en el territorio en reclamación; cualquiera que sea el cambio de estatus que reproduzca en la actual colonia no afectará la reclamación venezolana sobre el territorio que en justicia le pertenece.

Pero en diciembre de ese año, en contraste con lo especificado en los 6 puntos, al anunciar la agenda de la reunión en Londres para tratar el tema de la reclamación, se indica como propósitos de ese encuentro la búsqueda de soluciones satisfactorias para un arreglo práctico de la controversia…

A inicios de 1966 se reúnen en Ginebra ambas delegaciones y como resultado de las negociaciones se firma el Acuerdo de Ginebra en febrero de ese año. El canciller destaca como bondades de ese acuerdo la feliz culminación de una gestión diplomática conducida por la cancillería; el reconocimiento por parte de Gran Bretaña y de Guayana Británica de que existe la cuestión fronteriza y que el laudo de 1899 no fue la solución del problema; la continuidad de la reclamación de Venezuela con la particularidad de que se han fijado cauces y procedimientos de solución; la obediencia a la Constitución que impone la escogencia de medios pacíficos de solución de problemas internacionales y la posibilidad de acudir a todos los medios pacíficos; finalmente, el modo de ponerle fin al problema.

En los 4 años de implementación del Acuerdo de Ginebra, la comisión mixta no logró ningún avance en la búsqueda de soluciones puesto que Guyana mostró siempre una actitud intransigente. Si a ello se agregan los incidentes descritos antes, las exigencias de Colombia para la delimitación en el Golfo de Venezuela y la política especial de acercamiento al Caribe, condujeron a la decisión de congelar la reclamación del Esequibo por un período de 12 años, a través del Protocolo de Puerto España, firmado en junio de 1970 durante el gobierno de Caldera. El protocolo mantuvo el estatus quo en lo concerniente a la reclamación, así como la esperanza de que una vez finalizado ese plazo, se podrían arbitrar en un ambiente de concordia nuevas soluciones y suspendió la aplicación del artículo IV del Acuerdo de Ginebra.

El primer ministro de Guyana manifestó a su llegada a Guyana mediante un comunicado de prensa que ni el Acuerdo de Ginebra ni el Protocolo de Puerto España impedían a su país desarrollar el territorio Esequibo reconocido por el laudo de 1899 como territorio perteneciente a Guyana, aunque no obstante, están dispuestos a mantener los vínculos de amistad y cooperación con Venezuela.

En 1982, el presidente Herrera Campins decide no renovar el Protocolo de Puerto España que expiraba ese año. Esto llevó de regreso al artículo IV del Acuerdo de Ginebra y pone en las manos del secretario general de la ONU la decisión sobre los mecanismos de solución de controversias a aplicar en la solución de la reclamación sobre el territorio Esequibo.

Buenos Oficios

En diciembre de 1985, Venezuela propone al secretario general de la ONU que se aplique la fórmula de los buenos oficios para la solución de la controversia, pero no es sino hasta mediados de 1987 en que ambos países notifican al secretario general de la ONU la disposición de aceptar el método de los buenos oficios.

Durante el 2º gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1993), se reúnen en 1989 Desmond Hoyte y Pérez en Puerto Ordaz y aceptan la designación de Alister McIntyre como representante personal del secretario general de la ONU y buen oficiante.

Posteriormente, en 1990, se establece el mecanismo a aplicar en el proceso de buenos oficios. Adoptándose el criterio de facilitadores, la habilitación de un mecanismo flexible y discreto, al margen de los canales oficiales y formales, que permitan discutir y explorar parámetros de solución sin compromisos.

Marinos y Submarinas, Golfo de Venezuela

Los problemas limítrofes entre Venezuela y Colombia inician con la separación de Venezuela de la Gran Colombia en 1830. La corona española no había fijado los límites fronterizos de la Capitanía General de Venezuela, como se le conocía antes de la independencia.

Venezuela inicia en 1922 la producción industrial en gran escala del petróleo y ya para 1928 nuestro país es el 2º productor mundial de crudo y cuyo centro de producción se ubica en el Lago de Maracaibo, en el cual se ha demostrado la posibilidad técnica de extraer petróleo. De esta manera se entiende el interés de Colombia por las aguas del Golfo de Venezuela y de Inglaterra en lograr la delimitación de las áreas marinas con Venezuela entre Trinidad y la Península de Paria. Si a ello agregamos que ya hacia fines de los años 30 el mundo se encontraba en la antesala de la II GM, observaremos la importancia estratégica de nuestros espacios acuáticos tanto al oriente como al occidente del país.

Laudo Suizo de 1922 y Tratado de 1941: Los gobernantes de Venezuela y Colombia aceptan las conclusiones de la comisión de expertos suizos con lo cual el 1º pasará de tener 1 millón 20 mil kilómetros cuadrados de territorio a poseer 920 mil kilómetros cuadrados. Queda establecido Castilletes como punto fronterizo; Colombia afianza su posicionamiento en el Golfo de Venezuela.

3.- Intervención de la ONU: En 1960, las Naciones Unidas promulgó el tratado de mar que declara nulo el concepto de “costa seca” apoyado por Venezuela. Desde entonces, Colombia inicia los trámites de soberanía sobre parte del golfo, sin llegar a un acuerdo concreto ambas naciones.

La situación en el Golfo de Venezuela permanecerá sin mayores novedades hasta 1964 cuando el gobierno colombiano, sin previo anuncio, promulga 2 decretos ofreciendo para su explotación petrolífera lotes que siguen

Hipótesis Carabayeda

Entre octubre y noviembre de 1980, Carabayeda, donde surge la hipótesis donde se define una posible delimitación de aguas marinas y submarinas; el cierre del golfo a terceros; un régimen de paso inocente para las naves de ambos países, incluyendo embarcaciones militares; la administración de yacimientos petroleros comunes; normas para las futuras negociaciones sobre pesca, protección de recursos naturales, fauna y flora; seguridad de navegación; manejo ambiental; investigación científica, tendido de cables y tuberías submarinas; navegación turística y deportiva; solución de controversias; y, finalmente, los procedimientos constitucionales para la aprobación del instrumento que, a juicio de la delegación venezolana, contiene el máximo que es posible obtener en las negociaciones y logra los objetivos básicos de Venezuela, garantizando los intereses vitales del país.

Desexada a las reacciones de la opinión pública venezolana y el descontento de las fuerzas armadas con la misma.

Escrupulosamente el trazado de la línea Boggs, violando así aguas interiores venezolanas, en extensiones del mar integrante del Golfo de Venezuela. La línea Boggs fue establecida por un funcionario del Departamento de Estado de los Estados Unidos, bajo un ejercicio matemático que estableció una línea de equidistancia entre las costas colombianas y venezolanas en el Golfo de Venezuela, la cual se convertiría en la base de la negociación para la cancillería de ese país.

El 18 de agosto de 1987, el presidente Lusinchi se dirigió a los venezolanos para notificar el fin de la incursión colombiana en el Golfo de Venezuela. Rechazó el uso de las vías de hecho para modificar el status quo, y reiteró la actitud de los gobiernos democráticos de defender la soberanía e integridad territorial de Venezuela. Reconoció la eficiente actuación de las fuerzas armadas venezolanas y pidió al gobierno colombiano reflexionar sobre las implicaciones que un hecho de este tipo puede causar.

La estrategia colombiana de llevar el tema de delimitación de aguas marinas y submarinas del Golfo de Venezuela a instancias internacionales había fracasado estruendosamente.

Las polémicas en torno a la delimitación fronteriza al noreste del Golfo de Venezuela reaparecen cuando el presidente Carlos Andrés Pérez anunció en Maracaibo la proyectada construcción de un puerto de aguas profundas en el Golfo de Venezuela, aunque no dentro de la zona en disputa, afirmando que el golfo era vital para nuestro país, y que dicho puerto sería compartido con Colombia.

El 4 de febrero de 1992, la intentona golpista encabezada por el teniente coronel Hugo Chávez, tenía como una de las causas de la misma el tratamiento de las negociaciones sobre el golfo, pero es evidente que el clima de tensión generado en torno a las contradicciones desde la propia jefatura del estado, y la imprudencia en la conducción del tema, indujeron a los golpistas a incluir el tema del golfo como una de las causas en su documento.

OPEP

Los antecedentes de la fundación de la OPEP podemos encontrarlos en ciertos hechos externos que afectan la posición de Venezuela como tercer productor mundial de petróleo y primer exportador mundial del producto para 1949. El monopolio de producción en el Medio Oriente que ejercían las grandes empresas petroleras norteamericanas e inglesas, llamadas las 7 hermanas, los llevó a reducir los precios del petróleo que exportaban desde allí hacia los Estados Unidos, con el propósito de que el crudo llegara a la costa este de Estados Unidos al mismo precio que se cotizaba el crudo de Texas y de Venezuela, para de esa forma obligar a Venezuela a vender su producción al precio que imponían las compañías.

En el ámbito interno, en 1943, el gobierno de Medina promulga la Ley de Hidrocarburos, cuyo objetivo fue el de obtener una participación para el estado justa y mayor por la producción del petróleo. En noviembre de 1948, el gobierno de Rómulo Gallegos promulga una ley por medio de la cual se establece que las utilidades de las empresas petroleras se repartirán con el gobierno bajo la fórmula del 50/50.

El ministro de Fomento de la Junta Revolucionaria de Gobierno, Juan Pablo Pérez Alfonzo, tenía serias reservas con las grandes empresas petroleras porque consideraba que estas se aprovechaban de la coyuntura petrolera del Medio Oriente y de la poca experiencia de los árabes en materia petrolera, para imponer precios viles al petróleo venezolano.

Por ello, en 1947, tomó la determinación de contactar a los países productores del Medio Oriente para imponerlos de esa situación e informarles de las experiencias venezolanas logradas desde la entrada en vigor de la ley de 1943, hasta las últimas decisiones tomadas y los planes del gobierno en materia de hidrocarburos. Para ello, envió al Dr. Manuel Pérez Guerrero a Washington para entrevistarse con el embajador de Irán en ese país. Posteriormente, preparó una gira por el Medio Oriente con el mismo propósito, pero estos contactos no se lograron porque el gobierno de Gallegos fue derrocado en noviembre de 1948. Sin embargo, en 1951, la cancillería de la junta militar de gobierno envió una delegación al Medio Oriente que visitó a Arabia Saudita, Irán, Irak, Egipto, Kuwait y Siria, cuyos gobiernos fueron informados sobre los planes petroleros de Venezuela, la ley de hidrocarburos y las relaciones entre el gobierno y las empresas.

La creación de la OPEP surge de la existencia de intereses comunes entre los países petroleros del Medio Oriente y Venezuela a fin de defenderse de las presiones de las empresas que manejaban la industria petrolera. En 1959, se celebra en El Cairo el Congreso Árabe de Petróleo, al cual Venezuela es invitada, siendo representada por Pérez Alfonzo y una nutrida delegación. Allí, al margen de las reuniones formales del congreso, se reúnen con los representantes de la República Árabe Unida, Irak, Kuwait, Arabia Saudita, Irán y un representante de la Liga Árabe y elaboran un pacto de caballeros que se denominó el Pacto de Maadi, por el lugar de la reunión, por medio del cual estos representantes se comprometieron a llevar a sus gobiernos la idea de constituir una comisión petrolera consultiva, que permitiera la discusión de los problemas comunes a fin de llegar a conclusiones coincidentes. Ante estos resultados, las grandes compañías.

No fue fácil unir a los 5 productores Arabia Saudita, Irak, Irán, Kuwait y Venezuela para comenzar a romper el dominio que tenían las compañías petroleras internacionales sobre la explotación de nuestro recurso. Hecho que se inició, de manera muy tímida, con la creación de la OPEP el 14 de septiembre de 1960.

En los primeros años, en la década de los setenta, se unieron al grupo otros países: Argelia, Ecuador, Emiratos Árabes Unidos, Gabón, Indonesia, Qatar, Libia y Nigeria, al retirarse posteriormente Gabón e Indonesia e incorporarse Angola, el grupo quedó constituido por 12 países.

En esta etapa, lo importante para la OPEP era consolidarse como organización, ser aceptada y reconocida como actor clave del negocio, valorizar el recurso energético más importante de los últimos 2100 años que se estaba liquidando a precios irrisorios y propiciar el desarrollo de los países denominados como del tercer mundo.

A partir de la década de los setenta y hasta 1998, los países de la OPEP libraron varios tipos de batallas, la primera en contra de los principales actores del mercado petrolero, las transnacionales, los gobiernos de los países industrializados, los medios y la opinión pública parcializada, que se negaban a permitir la existencia de precios justos para nuestro recurso más preciado. Las transnacionales y los países industrializados se dieron cuenta del empuje de la organización y dejaron de ignorarla. Iniciaron un proceso de desprestigio tildándola de cartel, acusándola de ir en contra el progreso de la humanidad y en particular del tercer mundo. La preocupación de la OPEP en ese entonces, era la estabilidad del mercado, trataba de encontrar una fórmula que permitiese la existencia de una demanda petrolera creciente concomitante con una trayectoria ascendente de precios. Se necesitaban precios que cubriesen las necesidades de ingresos de los países miembros e incentivasen las inversiones en el sector.

Otra batalla, quizás la de mayor reto, fue la de lograr un punto de equilibrio entre estrategias de desarrollo divergentes entre los países miembros, frente a las políticas de precios de la organización. Así, mientras que los países con altos niveles de reservas propiciaban precios bajos para poder desarrollar todo su potencial petrolero, los productores con bajos niveles propugnaban por precios por encima de los prevalentes en el mercado para maximizar sus ingresos petroleros. Estas posiciones contrapuestas dificultaron, en muchas conferencias, los acuerdos de producción y precios.

Por último, quizás lo más doloroso fueron los conflictos bélicos entre países miembros, por ejemplo, la guerra entre Irak e Irán, la invasión de Irak a Kuwait.

A pesar de todos estos contratiempos, la OPEP logró imponerle a los precios petroleros una tendencia alcista pero zigzagueante. Así, en algunas oportunidades los precios fueron superiores a los 30 dólares y en otras circunstancias no lograron superar los 10 dólares. Este comportamiento errático de los precios fue catastrófico para los países miembros, ya que en muchos casos no se pudieron cumplir los presupuestos, creando desequilibrios económicos. La OPEP perdió la brújula, tomando decisiones equivocadas que profundizaron la inestabilidad de los precios, maltratando la cohesión de la organización. Estas circunstancias pusieron a prueba a la organización, obligándola a hacer cambios constantes para poder controlar y defender su mercado petrolero.

Citando el texto constitucional de 1961, estos principios o fines permanentes de la política exterior venezolana se recogen de la siguiente forma: “con el propósito de mantener la independencia y la integridad territorial de la nación…” “cooperar con las demás naciones y, de modo especial, con las repúblicas hermanas del continente, en los fines de la comunidad internacional, sobre las bases del recíproco respeto de las soberanías, la autodeterminación de los pueblos, la garantía universal de los derechos individuales y sociales de la persona humana, y el repudio de la guerra, de la conquista y del predominio económico como instrumento de política internacional; sustentar el orden democrático como único e irrenunciable medio de asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos, y favorecer pacíficamente su extensión a todos los pueblos de la tierra”

La política exterior de Venezuela desde 1958 hasta 1999 puede ser analizada a través de los diferentes períodos de gobierno que se sucedieron en esos 40 años.

Durante los gobiernos de Rómulo Betancourt y de Raúl Leoni (1959-1969), en función del mandato constitucional, pero además de acuerdo a las bases programáticas del partido Acción Democrática en lo que a política exterior se refiere, se trazó la línea del repudio a los regímenes despóticos o dictatoriales, con el doble propósito de fortalecer la naciente democracia venezolana con el fomento de las democracias en la región.

Un segundo lineamiento de la política exterior de ambos períodos fue el respeto al principio de la no-intervención, como respuesta anticolonialista y de resguardo legal de las fronteras y el respeto a las soberanías de la región.

En el gobierno de Rafael Caldera (1969-1974), se continuaron aplicando los lineamientos del decenio anterior, pero se agregaron nuevos elementos a la agenda de la política exterior con el fin de consolidar la democracia venezolana.

Aparece el pluralismo ideológico, por medio del cual Venezuela modifica su política exterior para entablar relaciones con todos los países del continente sin importar su ideología o la manera en que llegaron al poder. A fin de consolidar y expandir la democracia en el continente, se adopta como lineamiento de política exterior el nacionalismo democrático como expresión de nuestra propia identidad y para reconciliar los intereses nacionales con el interés de la región.

Se diversifican las relaciones económicas y políticas de Venezuela y se inicia un período de diversificación de la industria nacional conocido como el desarrollo hacia afuera.

Durante el primer período de gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974-1979), la promoción de la democracia, ya instalada firmemente, se va a ajustar más a una política principista que a una necesidad de protegerla, pero de cualquier forma continuó ocupando un espacio dentro de la política exterior.

La agenda internacional del gobierno de Pérez estuvo más orientada al ámbito multilateral tercermundista y a la utilización del petróleo como instrumento de la política exterior, sin disminuir el aspecto bilateral y regional.

En el área multilateral, la diplomacia de Pérez se caracterizó por intentar subsanar la problemática común de la humanidad, es decir, los aspectos de la pobreza y la valoración de los productos de los países en desarrollo.

En función de su política tercermundista y en nuestra condición de país petrolero, fomentó una sólida unidad entre la OPEP y el tercer mundo, impulsando la creación del fondo especial de la OPEP y contribuyendo a él con grandes aportes financieros.

Período de gobierno de Luís Herrera Campins (1979-1984) incluye como principios de política internacional la institucionalización de la democracia en la región, lo que a su vez redundaría en el fortalecimiento del sistema venezolano, la relevancia del nexo económico de las relaciones políticas internacionales.

El segundo período presidencial de Carlos Andrés Pérez (1989-1993) se inicia en el momento de la caída del Muro de Berlín y la desmembración de la Unión Soviética que finaliza el período de la guerra fría y la bipolaridad. Esto repercutió en la economía internacional y en los esquemas de integración, dirigidos a la configuración de bloques regionales.

El segundo período presidencial de Rafael Caldera (1994-1999) se inicia en un contexto político interno fragmentado, un sistema paternalista decadente y la necesidad del Estado de subsistir ante el nuevo sistema económico imperante en el mundo. Por ello, debió redefinir muchos aspectos de la política exterior a fin de alcanzar la inclusión del país en el nuevo orden económico internacional.