Planeamiento Urbanístico y Territorial en España: Competencias, Normativa y Alcance Legal

T11. 1. El Planeamiento Urbanístico

Por planeamiento territorial y urbanístico se entiende aquella operación técnica y con reflejo documental por la cual se anticipa la utilización y usos que ha de darse a un determinado territorio; de esta forma también se concreta el alcance del derecho a edificar. El planeamiento territorial lo es a escala más amplia y el urbanístico a escala más reducida, normalmente a partir del ámbito municipal.

Antes de la Ley del Suelo de 1956 no estaba prevista una planificación completa del territorio ni siquiera exhaustiva a nivel municipal. Dicha Ley introduce una concepción nueva en las relaciones del Estado con el territorio, va a salir de la puntualidad y concreción de los planes, entendidos como proyectos de obra pública, para diseñar un conjunto de instrumentos que anticipen y controlen todas las operaciones y todos los usos que puedan desarrollarse sobre el territorio.

En la actualidad, la competencia para regular el planeamiento, o los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, como los denomina el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana 7/20015, es competencia de las CC. AA.

A) Competencias Estatales Indisponibles

¿Supone lo anteriormente dicho que todas las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo corresponden a las CC. AA. y al municipio y que el Estado no puede, sin contar con la respectiva CC. AA. y el respectivo Ayuntamiento, imponer sobre el territorio nacional ningún tipo de planificación o determinar la ubicación de infraestructura alguna?

No es así; aunque la reducción de la competencia estatal está en mínimos, reconoce que el Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial.

No cabe negar la legitimidad de que el Estado planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales haciendo uso de los instrumentos que estime idóneos.

Se garantiza al Estado la imposición puntual de sus proyectos en todo el territorio nacional, lo que al propio tiempo significa la posible ruptura de la ordenación territorial elaborada antes por las CC. AA.

La Ley 13/2003 obliga al Estado a intentar a estos efectos acuerdos con las administraciones inferiores, pero si esos acuerdos fracasan, prevalece la decisión estatal.

En este orden de cosas, el Texto Refundido de la Ley del Suelo ha supuesto una cierta recuperación de la competencia del Estado a través de la que le corresponde sobre medio ambiente y las bases del régimen local, y en ellas justifica diversas prescripciones que se imponen a las competencias autonómicas sobre ordenación territorial y urbanismo.

La Ley determina que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental, sostenibilidad económica y otros informes de la Administración del Estado.

B) Relaciones entre Instrumentos de Ordenación Territorial y Urbanística. Naturaleza Jurídica

Corresponde ahora a las CC. AA. la competencia sobre ordenación territorial y el planeamiento urbanístico más detallado o específico. En concepto tradicional, para entender las relaciones entre los planes de carácter supralocal o directivo que emanan de las CC. AA. en relación con los municipales es el principio de jerarquía. La Ley valenciana impuso una nueva visión del planeamiento que pretendía romper con el tradicional régimen. La Exposición de Motivos urbanística y valenciana apuntaba: «La ruptura con el rígido principio de jerarquía entre planes, sustituido por su especialización según el tipo de determinaciones y con capacidad de interacción entre ellos, ha permitido unas respuestas más ágiles a la cambiante demanda social de diferentes productos inmobiliarios, y la mejor explotación de la escala más adecuada para los problemas que se abordan».

¿Cuál es la naturaleza jurídica de los planes? Unos los consideran actos administrativos, para otros son reglamentos o bien actos mixtos o complejos. La doctrina mayoritaria les otorga carácter normativo, dado que tienen prescripciones vinculantes tanto para la administración como para los particulares: «Los particulares, al igual que la administración, quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la legislación urbanística aplicable».