El Papel del Reglamento y las Órdenes Ministeriales en el Derecho Tributario

Carácter Flexible Reserva de Ley: El Papel del Reglamento

1. El hecho de que la Ley tenga un papel tan importante en el ámbito del Derecho Tributario hace que la posición del reglamento adopte unas ciertas singularidades. Es admisible tanto en el ámbito estatal (art. 97 CE: Gobierno) como en el autonómico y local (“ordenanzas fiscales”).

2. La colaboración del Reglamento tiene como ámbito natural el desarrollo o ejecución de la Ley, sin poder rebasar los límites impuestos por la reserva de ley y por la preferencia o jerarquía normativa.

3. No se admiten remisiones en blanco de la Ley al Reglamento (deslegalizaciones). El Reglamento habrá de ser necesariamente un Reglamento Ejecutivo, limitándose a adoptar las medidas estrictamente necesarias para la aplicación de la Ley, sin que pueda agravar las cargas y obligaciones contenidas en la Ley ni añadir a los preceptos establecidos por ésta otros nuevos no justificados por dicha necesidad.

4. La flexibilidad de la reserva de ley en materia tributaria hace necesario un análisis caso por caso para determinar si el reglamento se ha excedido o no en su función de desarrollo de la Ley.

Las Órdenes Ministeriales

1. El último párrafo del art. 7.1 LGT hace referencia a la competencia del Ministro de Hacienda de dictar disposiciones de desarrollo en materia tributaria, que revestirán la forma de Orden Ministerial, cuando así lo disponga expresamente la Ley y el Reglamento.

2. La norma no es una habilitación sin límites al Ministro, sino más bien un recordatorio de la posibilidad de dictar Órdenes cuando cuente con habilitación para ello.

3. Si se trata de desarrollar una ley tributaria, el precepto deja claro que el Ministro necesita una habilitación legal expresa, y se entiende que tal habilitación es para materias concretas, pues si se permitiera que el Ministro aprobara un Reglamento de un Impuesto, se estaría desconociendo el art. 97 CE, según el cual el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno.

4. Lo normal es que las habilitaciones al Ministro se limiten a cuestiones técnicas (ej. signos, módulos o índices en los regímenes de estimación objetiva en el IRPF) o puramente instrumentales (plazos o modelos de declaración).

Las Ordenanzas Fiscales

1. En la esfera local, la potestad normativa es una consecuencia lógica del principio de autonomía y, puesto que los elementos esenciales del tributo han de estar regulados por Ley, y los entes locales carecen de potestad legislativa, será a través de las Ordenanzas Fiscales y dentro de los límites que establezca la Ley, como los entes locales harán realidad su autonomía tributaria.

2. Las ordenanzas fiscales son una clase especial de reglamentos, que se caracteriza por su naturaleza local y su contenido tributario, que exige la aprobación por el pleno y otros requisitos procedimentales que garanticen la máxima transparencia y difusión entre los ciudadanos (arts. 15 a 19 LHL).

3. Las ordenanzas fiscales son necesarias para establecer el tributo en el ámbito local, cuando se trata de impuestos potestativos (ICIO o IIVTNU), tasas y contribuciones especiales. En los impuestos locales de aplicación obligatoria (IAE, IBI e IVTM) la ordenanza no es indispensable, pero puede aprobarse para concretar los elementos de cuantificación del tributo dentro de los límites fijados en la Ley, y para adaptar las normas de aplicación del tributo contenidas en la LGT a la organización y funcionamiento interno de cada entidad.