Organizaciones Internacionales: Fundamentos, Composición y Estructura

Las Organizaciones Internacionales: Elementos Definitorios y Clasificación

Introducción

Los elementos definitorios de las organizaciones internacionales son tan dispares, tanto en cuestiones básicas como en su composición.

Origen y definición de las organizaciones internacionales

Las organizaciones internacionales han servido, más bien, para reformar el sistema internacional de Estados, modernizando su funcionamiento para adaptarlo a nuevas circunstancias. A comienzos del siglo XIX, los Estados dieron vida a las primeras formas embrionarias de organizaciones internacionales. Desde el Congreso de Viena (1815) hasta el comienzo de la Primera Guerra Mundial, se desarrollan dos nuevos métodos de cooperación entre Estados:

• La celebración periódica de conferencias internacionales de carácter político sobre cuestiones que afectaban a la paz y la guerra en el ámbito europeo o para concluir tratados multilaterales de intereses colectivos.
• La creación de estructuras institucionales de cooperación permanente en asuntos muy concretos.

Las conferencias internacionales, como mecanismo de concertación de la voluntad de los Estados, se celebraron con cierta periodicidad. Este mecanismo carecía de una estructura orgánica permanente, lo que dificultaba la continuidad de sus trabajos y las posibilidades de éxito final. Los Estados dieron vida a diversos organismos internacionales, de corte austero, para dar solución a necesidades específicas de regulación.

Líneas de cambio en los métodos de cooperación entre los Estados dieron origen a lo largo del siglo XIX a dos grandes tipos de organizaciones internacionales de Estados. Por un lado, el sistema de conferencias internacionales del siglo XIX es sustituido por la creación de la Sociedad de las Naciones (1919) y de la ONU (1945), organizaciones de cooperación institucional permanente entre Estados con la aspiración general de mantener la paz y la seguridad internacionales a escala mundial. De otro lado, las comisiones fluviales y uniones administrativas preconizaron el advenimiento de multitud de organizaciones internacionales de cooperación técnico-administrativa en sectores variados. En los dos casos, los Estados estaban poniendo claramente de manifiesto la imposibilidad de los Estados de hacer frente individualmente a los problemas que presentaba la coexistencia y la coordinación en un sistema de yuxtaposición interestatal.

Las organizaciones internacionales han nacido de forma reciente en el proceso de evolución de la sociedad internacional. Las organizaciones internacionales para el derecho internacional son:

• Asociaciones voluntarias de Estados.
• Establecidas por acuerdo internacional.
• Dotadas de órganos permanentes, propios e independientes de los Estados.
• Capaces de expresar una voluntad jurídica distinta de la de sus miembros.

Las organizaciones internacionales están integradas por Estados y a ellos les corresponde, a través de la expresión de su voluntad colectiva, impulsar de modo principal las actividades de cada organización. No hay en las organizaciones internacionales una gobernanza sin Estados.

Miembros y otros participantes

En una organización internacional pueden asociarse sujetos de derecho internacional de naturaleza diversa, pero el supuesto común es que estén integradas por Estados que gozan del estatuto de miembro de la organización, disfrutan de todos los derechos y están sometidos al conjunto de obligaciones que emanan de su creación. La participación en las organizaciones internacionales admite otras fórmulas más limitadas.

Participación plena

Las organizaciones internacionales son asociaciones voluntarias de Estados, ya que nacen por su iniciativa. Un grupo de Estados negocia y adopta el tratado constitutivo de una organización internacional concreta y si, con posterioridad, manifiestan un número suficiente el consentimiento de obligarse por el mismo y este entra en vigor, se convierten en Estados miembros de la organización. A partir de ese momento gozan de un estatuto de participación plena en la organización. Dependiendo de la organización internacional, quedará o no abierto el acceso de otros Estados distintos de los originarios o fundadores del organismo en cuestión. Uno de los criterios que se tiene en cuenta para clasificar las organizaciones internacionales es el que atiende justamente a la extensión de su composición.

Hablamos de organizaciones regionales cuando sus tratados limitan o acotan el potencial de sus miembros futuros a determinados Estados por distintas razones, entre ellas: su contigüidad geográfica, sus aptitudes económico-financieras, la filiación religiosa mayoritaria de su población, la existencia de afinidades en el modelo y grado de desarrollo económico o la combinación de varias de ellas. Son, en cambio, organizaciones internacionales universales aquellas que tienen vocación de universalidad y que, pese a incluir condiciones de admisión que permiten ejercer controles a los Estados que la soliciten, estas, en principio, podrían ser satisfechas por todos los Estados, quedando así la organización abierta al conjunto de Estados de la sociedad internacional.

La UE ha propiciado en buena medida este cambio en el derecho internacional de las organizaciones internacionales. Las organizaciones internacionales se han debido abrir a su participación cuando existe coincidencia en los ámbitos materiales de actuación.

El estatuto de miembro en las organizaciones internacionales origina la titularidad de diversos derechos que determinan esa participación plena en las actividades de la organización. En general, esto supone el derecho a estar representado en sus órganos plenarios o el derecho de voto en los órganos en que participa. La condición de miembro implica por lo común la obligación de contribuir al presupuesto de la organización. No obstante, el conjunto de derechos y deberes que se reconoce a los miembros de pleno derecho varía de una organización a otra. En principio, con independencia de ser un miembro originario o admitido con posterioridad, existe una igualdad de derechos y obligaciones entre ellos. Las reglas de la organización pueden también fijar derechos y responsabilidades especiales de algunos de sus miembros.

Participación restringida

La mayoría de las organizaciones internacionales permite una participación más limitada en sus actividades, denominada restringida, que se materializa a través de estatutos diversos, como el de observador, asociado o participante en los trabajos. Los derechos ligados a estas formas menores de participación varían en su intensidad obedeciendo a las reglas de la organización en cuestión.

Pueden gozar de estos modos de participación limitada entidades de distinta naturaleza jurídica. Se otorga a entes con cierta subjetividad jurídica internacional, a otras organizaciones internacionales, pero también a otros Estados no miembros (bien porque son candidatos a miembros, bien porque aún no pudiendo ser miembros tienen un interés especial) e incluso también se otorga a organizaciones no gubernamentales (ONG).

El estatuto de observador o cualquier modalidad de participación restringida suele permitir:

• El derecho de presencia en uno o varios órganos concretos de la organización.
• El derecho de expresión, para tomar la palabra de acuerdo con las pautas establecidas.
• Excepcionalmente, el derecho a presentar propuestas.

Una distinción esencial entre la condición de miembro y observador radica en la imposibilidad de este último de votar en la adopción de decisiones y en que no tiene obligación de contribuir a los presupuestos de la organización, aunque es frecuente que contribuya de forma limitada a los gastos que su participación como observador genere.

Retirada, expulsión y suspensión

La participación de los miembros en una organización internacional es voluntaria, de ahí que la retirada constituya un derecho inherente a esa condición. Junto a la retirada voluntaria de un Estado, los propios tratados constitutivos, o las prácticas desarrolladas por las organizaciones, pueden conducir a la expulsión de la organización, como una terminación de la condición de miembro impuesta, lo que constituye una de las formas de sanción disciplinaria más grave en los casos de vulneración de las obligaciones esenciales derivadas de la condición de miembro, o la suspensión de ciertos derechos como miembros, que implica un grado más bajo de sanción. La suspensión en el ejercicio de los derechos y deberes que comportan la calidad de miembro puede ser también un acto de manifestación de la disconformidad política del propio Estado miembro con decisiones de la organización. La pérdida no voluntaria de la condición de miembro o expulsión no es un supuesto común, por su gravedad política, aunque algunos tratados constitutivos de las organizaciones internacionales la recogen. En otros casos ha sido aplicada sin haber estado expresamente recogida en los tratados fundacionales de la organización. Debido a su efecto menos traumático, resultan más frecuentes los ejemplos de suspensión no voluntaria de ciertos derechos y privilegios inherentes a la condición de miembro, normalmente motivados por el incumplimiento de normas de la organización.

Forma jurídica

Las organizaciones internacionales son sujetos derivados o secundarios de derecho internacional en la medida en que son creadas en virtud de acuerdo internacional multilateral, celebrado entre Estados, que es el que establece las reglas básicas de la organización. Esta característica distingue a las organizaciones de otros entes.

Los acuerdos internacionales que constituyen la base jurídica de las organizaciones internacionales reciben denominaciones diversas. Por ejemplo: pacto, carta, estatuto o tratado. Suelen adoptar una forma solemne por su trascendencia, si bien, en algunos casos excepcionales podemos encontrarnos ante acuerdos constitutivos de organizaciones internacionales celebrados de forma simplificada encubiertos en una resolución de una conferencia internacional.

Estructura orgánica y tipología de órganos

Estructura orgánica

Cualquier organización está dotada de órganos de mayor o menor complejidad que permiten la continuidad temporal de sus funciones, factor fundamental para alcanzar los objetivos previstos. Esta permanencia es el rasgo característico que permite distinguir a las organizaciones de las conferencias internacionales, aunque se suela encontrar presente exclusivamente en los órganos de naturaleza administrativa de la organización. Junto a la permanencia, otra cualidad es su carácter distinto e independiente de los que poseen internamente los Estados miembros. Es muy difícil dibujar un arquetipo de estructura orgánica que encaje bien en cualquier organización internacional. Resulta frecuente, sin embargo, encontrar un esquema institucional en numerosas organizaciones internacionales:

• Una asamblea que, como órgano plenario, incluye una representación de todos los miembros de la organización.
• Otra institución con funciones ejecutivas que cuenta con una composición restringida.
• Una secretaría que se ocupa de las cuestiones administrativas.

La estructura de las organizaciones internacionales no permanece inalterada en el tiempo. El desarrollo de las funciones o competencias atribuidas a la organización tiende a expandir su organigrama institucional. Por regla general, los órganos se crean en el tratado constitutivo de la organización internacional y suelen estar dotados de la capacidad para crear a su vez nuevos órganos que le auxilien en el ejercicio de sus funciones, dando lugar a los órganos subsidiarios.

Otro medio utilizado para hacer frente a las nuevas exigencias prácticas de las organizaciones consiste en la celebración de nuevos tratados internacionales de modificación de los tratados originarios que completen el entramado institucional de la organización.

Tipología de Órganos

La tipología de órganos presentes en las organizaciones internacionales puede ser clasificada atendiendo a diversos criterios:

• En atención a la composición de los órganos: podemos diferenciar entre aquellos formados por personas independientes, que velan de modo neutral por los intereses de la organización internacional sin seguir instrucciones de ningún Estado, y otros órganos compuestos por representantes de los gobiernos de los Estados miembros, a los que denominamos órganos intergubernamentales.

  • El representante de un gobierno en el seno de un órgano actúa bajo mandato del gobierno a quien representa.
  • En los órganos formados por personas independientes, se incluyen las secretarías de las organizaciones internacionales, también los órganos judiciales que existen en ciertas organizaciones evolucionadas y ciertos órganos atípicos que ejercen funciones legislativas, ejecutivas y de vigilancia del derecho. Para garantizar el ejercicio independiente de sus funciones como integrantes de estos órganos se les suele proteger con estatutos especiales.

• Según el criterio de representatividad: Se distingue así, por un lado, los órganos plenarios en los que se encuentran representados todos sus miembros y, por otro lado, los órganos restringidos, en los que participan algunos de los miembros de la organización en atención a criterios como su importancia política o militar.

• Respecto a la función principal que desempeñan, es posible distinguir entre:

  • Órganos deliberativos: tienden a ser intergubernamentales y plenarios. En ellos se define la orientación política general de la organización, se aprueba el presupuesto y la gestión financiera, o se decide sobre la admisión y exclusión de los miembros.
  • Órganos de decisión: adoptan las decisiones principales para la satisfacción de los objetivos de la organización. Coinciden, en los organismos regionales, con los órganos deliberantes, mientras que en los universales, el elevado número de miembros suele hacer preferible la existencia de un órgano de carácter restringido que se haga cargo. Todos los órganos de las organizaciones internacionales suelen tener algún poder de decisión al estar dotados para dictar sus propias normas de funcionamiento.
  • Órganos administrativos: preparan las reuniones de los órganos deliberativos y decisorios, y ejecutan sus decisiones. Son los responsables de realizar las tareas administrativas propias de toda organización y suelen representar a la organización hacia el exterior, concluyendo acuerdos internacionales, dado el carácter permanente del ejercicio de sus funciones. Se componen de agentes que trabajan en interés de la organización.
  • Órganos de control: que existen en las organizaciones internacionales, suelen ejercer tres formas de fiscalización: un control político, a través de las asambleas o parlamentos; un control financiero, a través de los tribunales de cuentas; y un control jurídico, mediante tribunales administrativos.
  • Órganos consultivos: que existen en contadas organizaciones internacionales. En unos casos representan intereses económicos y sociales de los Estados miembros; en otros, articulan la diversidad territorial de los Estados; y a veces son los propios órganos judiciales los que despliegan una función jurisdiccional consultiva al servicio de la organización.