Organización Territorial del Estado: Modelos, Principios y Competencias

Modelos territoriales

Modelos tradicionales de organización territorial

Estados centralistas: Son estados donde los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) están centralizados. Según la modalidad, se permiten ciertas competencias administrativas a entidades locales o regionales. Ejemplos: Principado de Mónaco, Estado de la Ciudad del Vaticano.

Estados regionales: Dan cierta autonomía a las regiones que los conforman, pero esa autonomía es adquirida por cesión del Gobierno central. Ejemplos: Italia, Reino Unido, Francia.

Estados federales: Se caracterizan por tener una jurisdicción federal (estatal) y otra local en cada una de las federaciones o estados que los conforman, pero ambas se supeditan a una Constitución federal estatal. Ejemplos: Alemania, Estados Unidos de América.

Estados confederados: Se diferencian de los estados federales en que las confederaciones poseen mayor soberanía e independencia que las federaciones. Ejemplos: Suiza, Dinamarca, Groenlandia, Islas Feroe.

Modelo español y sus principios

Principio de constitucionalidad: Este principio lo podemos entender con un doble sentido. Por un lado, estamos hablando de una materia tratada explícitamente de la Constitución, es decir, en la Carta Magna aparece la organización territorial del Estado español. Y, por otro lado, hay que recordar que ninguna norma o actividad puede ir contra el marco de la Constitución, así toda actuación, toma de decisiones, etc., de los entes territoriales no podrá ser contraria a la Constitución.

Principio de autonomía: Se establecen una serie de entes territoriales a los cuales se dota de autonomía en determinados aspectos y materias, con independencia de lo que pudiera proponer en su momento el Gobierno central.

Principio de unidad: Si bien se permite la autonomía territorial, esta nunca puede ir en contra de la idea de unidad de la nación española.

Principio de solidaridad: Las autonomías creadas a partir de la Constitución deben ser solidarias unas con otras, como si se tratase de una familia.

Principio de cooperación: Este principio complementa al de solidaridad, pues permite la cooperación y la firma de acuerdos entre territorios en busca del bien común.

Principio de no federabilidad: Si por un lado se aprueba la cooperación entre entes autonómicos, por otro no se permite que entre ellos se llegue a una unidad federal.

Concepto de autonomía

En un Estado con autonomías, provincias y municipios, la autonomía tiene distinto significado dependiendo del nivel del que estemos hablando.

Las comunidades autónomas

La comunidad autónoma es una entidad territorial, formada por una o varias provincias limítrofes, que tiene una capacidad de autogobierno limitada por sus competencias y regulada por la Constitución.

El proceso autonómico

En primer lugar, hay que aclarar que el acceso a la autonomía es voluntario ya que se trata de un derecho de los territorios, no una obligación. No obstante, el legislador constituyente tuvo en cuenta posibles problemas que se pudieran encontrar en el camino.

En segundo lugar, deben mencionarse las reglas del juego marcadas por la Constitución para poder acceder a la autonomía. Del artículo 143 de la Constitución extraemos que pueden constituirse en comunidad autónoma:

• Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.
• Los territorios insulares.
• Las provincias con entidad regional histórica.

• En función de de duración del proceso para acceder a las competencias que marcan los artículo 148 y 149 de la Constitución:

• Lentas si se accede a través del artículo 143 a las competencias del artículo 148 y para acceder a las del artículo 149 hay que esperar 5 años.
• Rápida si se accede directamente a las competencias de ambos artículos.

• En función del artículo de la Carta Magna utilizado para la constitución de la comunidad autónoma.

• Ordinario, si se acude a los artículos designados a tal efecto en la Constitución.

• Especial, si se hace uso de las disposiciones, para casos concretos y de trato especial que tiene la Constitución.
• Excepcional, con la aplicación del artículo 144 que aparece en la Constitución, que otorga poderes no a las comunidades autónomas, sino a las Cortes Generales, para poder intervenir cuando lo consideren oportuno y al margen de los interesados.

El estatuto de la autonomía

El estatuto de la autonomía es la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y está reconocido y protegido por el Estado, ya que forma parte del ordenamiento jurídico de este, al tener que ser aprobado por las Cortes Generales mediante una ley orgánica.

Los estatutos de autonomía deben, por tanto, convivir con dos realidades, por un lado, ser la norma constituyente de la comunidad autonómica afectada y por otro formar parte de un ordenamiento jurídico en el que el máximo exponente es la Constitución española y contra la que no se puede articular.

El contenido de los estatutos de autonomía, de acuerdo con lo que marca la Constitución, deberán incluir como mínimo:

• La denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
• La delimitación de su territorio.
• La denominación, la organización y la sede de las instituciones autonómicas propias.
• Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a estas.

El estatuto de autonomía es la norma constituyente de una comunidad autónoma y debe ser aprobado por las Cortes Generales por una ley orgánica.

El estatuto es una norma constituyente, pero no es una ley orgánica, sino que esta es el rango de la norma que lo aprueba.

Las competencias

El sentido de la autonomía supone tener potestad de actuar de forma independiente con respecto a un ente superior, este caso el Estado español. Pero esta independencia no es ilimitada, de hecho, está restringida por las competencias que la Constitución española pone a disposición a las comunidades autónomas sobre materias concretas y que estas adquieren y especifican en sus estatutos de autonomía.

Por tanto, debemos distinguir la materia o el asunto sobre el que tratar y la competencia que se tiene sobre esa materia.

La Constitución española las competencias de las comunidades autónomas en diferentes artículos del Título VIII y en ellos nos ofrece un marco de actuación.

1. Facilita una lista de materias sobre las cuales las comunidades autónomas y el Estado tienen competencias.
2. Indica el grado de disponibilidad de esa competencia, si es exclusiva o no.
3. Por último, precisa el grado de competencia, si es plena o solo afecta a funciones legislativas o ejecutivas.

De estas ideas y el articulado de la Constitución, podemos extraer una clasificación de las competencias.

1. Competencias en materias exclusivas de las comunidades autónomas. Estamos ante las competencias básicas de las CC. AA. que marca el artículo 148 de la Constitución

1. Competencias en materias exclusivas del Estado. Vienen marcadas en el artículo 149.1 de la Constitución. Se trata de una lista extensa de materias, sin embargo, analizando bien esa lista, podemos apreciar que de deja la puerta abierta a la intervención de las comunidades autónomas, ya que en algunos casos se especifica hasta dónde llega la exclusividad estatal, por ejemplo en la legislación o en las condiciones básicas.

1. Competencias no exclusivas del Estado. Si el artículo 149.1 muestra la lista de materias exclusivas del Estado, el artículo 149.3 permite a las CC. AA. aceptar todas aquellas materias no exclusivas del Estado, a través de los estatutos de autonomía

1. Competencias transferidas. Con el objetivo de optimizar recursos y mejorar la gestión de los servicios a la ciudadanía, la Constitución regula en su artículo 150 que un Estado puede dictar, a través de leyes orgánicas, transferencias de competencias a las comunidades autónomas. Normalmente se trata de competencias ejecutivas en materia administrativa y deberán explicarse con claridad en la ley orgánica que regula tales transferencias, las competencias que se transfieren y los límites de estas, así como los recursos económicos con los que se debe dotar a las comunidades para su gestión y los mecanismos de control sobre su aplicación que se reserve el Estado.

Principios

Cláusula residual: las competencias sobre materias no asumidos por las comunidades autónomas las asumirá el Estado.

Prevalencia o supremacía: ante conflictos de concurrencia entre normas estatales y autonómicas, prevalecerán las estatales.

Supletoriedad del derecho: ante la falta de una norma autonómica sobre una materia concreta, se aplicará el derecho estatal.

Por otro lado, hay que considerar que el accedo a la autonomía no implica disponer de libertades y capacidades absolutas en las materias sobre las que se tienen competencias atribuidas, como las siguientes:

• Principio de unidad e interés general: las CC. AA., aunque con capacidad autónoma, deben ser conscientes de que forman parte de un ente superior, el Estado y deben actuar como pertenecientes a tal. Es decir, no solo deben pensar en el interés particular de su autonomía, sino también en el interés general del Estado.
• Solidaridad y lealtad. La capacidad económica de las CC. AA. es dispar. Cada una debe buscar sus recursos para financiar sus actividades, pero a la vez deben ser solidarias con aquellas comunidades que no tienen tanta capacidad económica y leales al Estado para poder financiar igualmente actividades de este.

• Igualdad de derechos y obligaciones para los españoles: las diferencias entre los estatutos no deberían estar asociadas a la existencia de privilegios económicos y sociales. Se debe garantizar que cualquier español tenga los mismo derechos y obligaciones, independientemente de su localización territorial.
• El territorio: el ámbito de la autonomía y a validez de la resoluciones de las CC. AA., se circunscriben a su territorio geográfico, definido en el estatuto de autonomía.

Órganos de gobierno

Los estatutos de autonomía deberán proponer la organización institucional que en cualquier caso y de acuerdo con el artículo 152 de la Constitución y siguiendo el principio constitucional de la separación de poderes estará compuesta por:

• Asamblea legislativa.
• Consejo de gobierno.

Tribunal Superior de Justicia

A. Asamblea legislativa

Será la encargada de llevar a cabo las tareas legislativas propias que afecten a la comunidad autónoma.

Sus representantes son elegidos por sufragio universal, igual, libre, secreto y directo, y deben dar respuesta a la representación de todo territorio autonómico.

La circunscripción electoral en la mayoría de los casos es la provincia, a excepción del Principado de Asturias, la Región de Murcia, Canarias e islas Baleares.

A diferencia del sistema estatal, que es bicameral, el sistema parlamentario autonómico es unicameral.

En cuanto a las funciones de las asambleas legislativas, además de la potestad legislativa ya mencionada, son las encargadas de aprobar los presupuestos autonómicos, orientar y controlar la acción del Gobierno autonómico, la elección de su presidente y todas aquellas funciones adicionales que les puedan ser asignadas por el estatuto autonómico.

B. Consejo de gobierno

Es el órgano en el que residen las competencias ejecutiva y administrativa dentro de las competencias autonómicas.

Al frente del gobierno estará el gobierno el presidente, que es elegido por la asamblea legislativa de entre sus miembros y nombrado por el rey. Junto a él, componen el consejo el vicepresidente o vicepresidentes y los consejeros. La composición del consejo y su organización vendrán regulados por el estatuto autonómico y los decretos amparados por este.

La Administración autonómica se caracteriza por:

• Orgánicamente, se estructura en consejerías o departamentos (el símil estatal serían los ministerios) al frente de las cuales se encuentran los consejeros. A su vez las consejerías están formadas por un conjunto de órganos administrativos ordenados de forma jerárquica.

• Territorialmente las comunidades pluriprovinciales suelen tener delegaciones de esta consejerías repartidas por las provincias que la componen. Estamos ante la Administración periférica de las comunidades autónomas. Hay 2 modelos de gestión de estas delegaciones; uno en el que cada delegación depende de la consejería correspondiente, y otro en el cual se pueden integrar bajo una única delegación provincial de la Administración de la comunidad autónoma.

C. Tribunal Superior de Justicia

El poder judicial es el único en el Estado español, es decir, la justicia se imparte desde un único órgano, no desde cada comunidad autónoma. No obstante, estas también colaboran en la impartición de la justicia, pero desde una perspectiva material y territorial.

En cuanto a cuestiones materiales, las competencias autonómicas se reparten en:

• Provisión de medios materiales y humanaos al servicio de la Administración de justicia.
• Participar en la organización de las demarcaciones judiciales dentro del territorio autonómico, siempre dentro de las competencias atribuidas en el estatuto de autonomía de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Financiación

La asunción de competencias y la consiguiente prestación de servicios, obliga a la utilización de recursos financieros por parte de las comunidades autónomas, para ello también se dota de autonomía financiera a estas. Dicha financiación aparece recogida en la Constitución, en concreto en los artículos 156, 157 y 158.

• Principio de coordinación con la hacienda estatal. Por un lado, hay que considerar que la capacidad financiera de las CC. AA. viene regulada por una ley orgánica y por tanto es el Estado el que la promulga y por otro que el Estado es un generador de gastos que se deben financiar y en esa financiación también entran las CC. AA.
• Principio de solidaridad, no todos los territorios tienen la misma capacidad económica para poder llegar a financiar los gastos generados en la gestión de sus competencias.

En España coexisten 2 modelos de financiación autonómicos.

• Régimen común, mediante este las comunidades autónomas gestionan una serie de ingresos que vienen limitados por el Estado, con lo cual el margen de maniobra de las CC. AA. también es limitado y se centran más en la gestión de los gastos.

Régimen foral o de conciertos económicos, mediante este sistema se les da más libertad a las CC. AA. afectadas a gestionar sus propios ingresos. Estos conciertos económicos consisten en que las comunidades tienen autonomía para buscar los ingresos que precisan para cubrir sus necesidades y también para aportar al Estado los recursos precisos para que este pueda financiar los servicios que presta a estas CC. AA., es decir, no requieran recursos de otras comunidades.

A. Recursos de la comunidades autónomas

Ingresos procedentes de su patrimonio y demás ingresos de derecho privado, sus propios impuestos, tasas y contribuciones.

B. Límites

El sistema de ingresos de las comunidades autónomas no puede generar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales entre comunidades.

C. Tributos

Impuesto sobre el patrimonio, impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, impuesto sobre sucesiones y donaciones.

Las provincias

La provincia es una entidad territorial local, con personalidad jurídica propia, compuesta por la agrupación de municipios y con capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Estos fines son:

• Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social.

• Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.

• Organización. Diputaciones

  • Pleno, está constituido por el presidente y los diputados.
  • Presidente es elegido entre los diputados y se encarga básicamente de dirigir el gobierno y la administración de la diputación.
  • Junta de gobierno, está integrada por el presidente y un nº de diputados no superior al tercio de estos.

Competencias

Las diputaciones provinciales podrán asumir dos tipos de competencias:

• Propias, las enumeradas en el artículo 36 de la LRBRL.
• Delegadas, por parte del Estado o de las comunidades autónomas a las que pertenecen.

En lo que respeta a las competencias propias, básicamente consiste en actuar de coordinadoras de los servicios de los municipios pertenecientes a la provincia, así como asistir y colaborar con aquellos que, debido a su tamaño, tengan dificultades para proporcionar determinados servicios a la ciudadanía, prestación de servicios supramunicipales, fomento del desarrollo económico y social de la provincia.

En cuanto a las competencias delegadas, estas pueden venir de las propias comunidades autónomas o directamente del Estado, previa consulta e información de las comunidades.

Financiación

La financiación de los servicios de las provincias viene regulada por el artículo 2.1 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Esta financiación se materializa en:

• Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás ingresos de derecho privado.
• Los tributos propios clasificados por tasas, contribuciones especiales e impuestos.
• Las participaciones en los tributos del Estado y las comunidades autónomas.

Las subvenciones

Los municipios

El municipio es la entidad territorial básica, con personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines. Como tal, dispone de una organización y de unas competencias para alcanzar sus objetivos.

Término municipal, territorio donde tienen competencias los ayuntamientos, cada municipio pertenece a una única provincia.

Población, para que un ciudadano sea beneficiario de los servicios de una ayuntamiento y obligado por este, deberá estar empadronado en él, lo cual le concederá la consideración de vecino de ese municipio, la población de un municipio está compuesta por el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal.

Organización. El ayuntamiento, compuesta por el alcalde y los concejales es el órgano de gobierno y la administración municipal, salvo aquellos municipios que funcionen consejo abierto.

Los concejales son elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto, y a su vez son ellos quienes designan al alcalde

Competencias

La función básica de los municipios es la de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de sus ciudadanos y ciudadanas. Para ello dispone de una serie de competencias propias sobre determinadas materias, que aparecen en el artículo 25 y siguientes de la LRBRLL. Entre ellas podemos destacar urbanismo, abastecimiento de agua potable a domicilio, evaluación e información de situaciones de necesidad social, policía local, protección civil…

Aparte de las competencias propias, los ayuntamientos podrán desarrollar otras delegadas del Estado o de las comunidades autónomas, siempre pensando en la mejor calidad del servicio y su eficiencia económica para evitar duplicidades. Esta delegaciones deberán ir acompañadas de una memoria económica, para conocer las necesidades de los municipios y ponerlas en marcha

Financiación

Los ayuntamientos deben estar dotados de recursos suficientes para conseguir sus fines. A tal efecto dispondrán de tributos propios, participación estatales y autonómicos, y otros recursos establecidos por ley.

Tasa. Tributo que se exige a la ciudadanía por la utilización y el aprovechamiento de un servicio público. Existe una contraprestación directa entre la tasa pagada y el servicio público recibido. Tasas académicas de un centro municipal.

Contribución especial. Se exige por la obtención de una beneficio o un aumento del valor de una bien del contribuyente, causado por una obra pública. Contribución por el incremento del valor de un terreno por instalación del alcantarillado.

Impuesto. Tributos exigidos sin contraprestación. Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), Impuesto sobre bienes actividades económicas (IAE), Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.

Otras entidades locales

La ley permite la creación de entidades locales por agrupación de municipios, dando lugar a entidades supramunicipales, y el reconocimiento de territorios dentro de los municipios:

• Comarcas, se trata de entidades que agrupan varios municipios con intereses comunes en cuanto a la prestación de servicios y su gestión. No obstante, en ningún caso pueden suponer la pérdida de competencias ineludibles por parte de los municipios. Si bien su creación puede partir de la iniciativa de los municipios interesados, serán las comunidades autónomas quienes les darán vida y aparecerán reflejadas en los estatutos autonómicos, determinando su ámbito territorial, su organización y sus competencias.

• Áreas metropolitanas, son entidades locales formadas por municipios limítrofes, de grandes aglomeraciones urbanas y con vinculaciones económicas y sociales, que obligan a la gestión de determinados servicios de forma conjunta.
• Mancomunidades, estamos ante asociaciones de municipios cuyo fin es la ejecución de obras o la prestación de servicios comunes. En ellas estarán representados todos los municipios asociados y en sus estatutos deberá reflejarse el ámbito territorial.
• Entidades inframunicipales, se trata de núcleos de población separados territorialmente del casco urbano principal. Suelen recibir la designación de parroquias, pedanías, aldeas, barrios…, y deberán contar con un órgano de control.

La Comisión Nacional de Administración Local, cuya función principal el in informe de la normativa estatal con incidencia en las entidades locales.

La Conferencia Sectorial de la Administración Local, que reúne a representantes del Estado, comunidades autónomas y entidades locales para el debate y la coordinación de las políticas en materia de Administración local.

A escala nacional, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que agrupa a más de 7200 entidades, busca el fomento y la autonomía de las entidades locales y representa y defiende sus intereses ante las administraciones públicas.